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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：43122238 日期：2026年6月11日
对美国公民及移民服务局（USCIS）决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名经理，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
USCIS否决了该申请，认定记录未能证明豁免所需职位offer、进而豁免劳工证将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3由我们审理上诉。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。我们对本事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我们将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是高级学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须进而证明其值得对职位offer要求给予“符合国家利益”的酌情豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的分析框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为酌情事项¹给予国家利益豁免，如果申请人证明：(1) 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；(2) 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及 (3) 权衡之下，豁免职位offer要求将有利于美国。同上。
¹ 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS批准或否决国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。
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II. 分析
申请人声称他是一位“资深”生物医学科学家和生物技术高管，在分子生物学、临床诊断和转化基因组学方面拥有十年经验。他过去的职位包括投资总监、执行总监和战略投资经理。
申请人称其拟议事业是“在美国建立一家专业风险咨询和战略顾问业务，致力于支持早期生物技术公司的成长和成功，特别是那些专注于传染病诊断、免疫疗法、合成生物学以及生物医学创新生态系统中其他关键任务领域的公司。”他表示其目标是“解决美国生命科学领域最持久的缺口之一：将研究发现转化为具有商业可行性、可扩展且具有社会影响力的健康技术。”
USCIS认定申请人符合基础EB-2分类的高级学位专业人士资格，但未能在Dhanasar分析框架的全部三个要件下确立其资格。具体而言，尽管SCOPS认定拟议事业具有实质价值，但他们认为申请人未能证明其拟议事业具有国家重要性、他处于有利地位以推进拟议事业，以及权衡之下豁免职位offer要求将有利于美国。
在认定申请人未满足Dhanasar第一要件的国家重要性要求时，USCIS认为申请人未能证明其拟议事业将充分延伸至其咨询公司及其客户之外，从而在与国家重要性相称的层面上影响生物技术和健康领域、美国文化利益或更广泛的经济。他们还认为申请人未能证明其拟议事业将对STEM领域产生更广泛的影响以确立其国家重要性。
在上诉中，申请人重申其符合国家利益豁免的资格。他主张，除其他事项外，USCIS对国家重要性采用了“过度狭窄”的观点，并声称USCIS未适当考虑所有证据。
基于下述理由，我们同意USCIS的意见，即申请人未能证明其事业在Dhanasar第一要件下的国家重要性，因此未能确立其国家利益豁免的资格。据此，我们将驳回上诉。²
第一要件——实质价值和国家重要性——聚焦于外籍人士拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，我们考虑其潜在预期影响。同上。在Dhanasar中，我们指出“我们寻找拟议事业的更广泛影响”，并且“[一]项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域内具有国家甚至全球影响。”同上。我们还指出，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济效应的事业，特别是在经济
² 尽管我们未逐一讨论每项证据，但我们已审查并考虑了全部记录。
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萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。
在本案中，申请人未能履行其举证责任，证明其拟议事业的预期影响达到国家重要性的水平。特别是，记录未能说明其具体事业将如何充分延伸至其公司及客户之外，从而在更广泛层面上影响行业或国家。
申请人 heavily 依赖其技能和专业知识，以及其在~----------------~等公司的过往成功来确立其事业的国家重要性。他提交了证据，包括其过往出版物、各种支持信以及与其先前工作和公司相关的一般行业文章。然而，这些证据和申请人的相关主张更与Dhanasar的第二要件相关，该要件“将焦点从拟议事业转移到外籍人士身上。”同上，第890页。第一要件下的问题是申请人是否证明了拟议事业本身的国家重要性。同上，第889页。
申请人还 heavily 依赖生物技术领域的价值，而非证明其建立风险咨询和战略顾问业务、为其客户提供个性化服务的具体工作将如何产生达到国家重要性水平的更广泛影响。为支持其主张，申请人提交了关于药物创新等主题的文章，以及关于生物技术领域、美国生物科学经济和疫情准备的各种政府报告。虽然这些文章和报告说明了拟议事业的实质价值，但它们并未确立其工作具体将如何产生更广泛的、具有国家重要性的影响。
申请人主张其拟议事业具有国家重要性，因为“它提升了美国检测、监测和应对严重传染病威胁的能力。”他声称其未来工作将“加速下一代诊断、IVD投入及相关生物医学平台的商业化，从而实现更早检测、更准确治疗和更具韧性的供应链。”虽然申请人的融资事业可能有助于为其初创客户企业提供资源，但其未来工作的利益似乎主要流向其客户而非该领域。申请人未能证明，且记录未能确立，其客户公司的任何科学进步将如何直接归因于其具体事业本身，而非那些公司所进行的预期研究。此外，尽管申请人声称他提交了“大量”关于“原创作品”的证据，包括投资论点、科学尽职调查、交易领导和投资后扩展战略，但除这一模糊主张外，他未解释，且记录未显示，其任何“原创作品”将如何被视为创新或流程改进，超出为其自己公司或其客户提供的任何利益或效率。见同上，第889页；另见一般性6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3), https://www.uscis.gov/policy-manual。
我们同样不被申请人的论点所说服，即USCIS“将事业错误描述为非STEM，因为它是通过投资和商业化而非实验室研究来交付的。”与申请人的主张相反，其事业主要集中于金融领域，而非所声称的生物技术领域。其事业的核心涉及通过风险咨询和“战略顾问
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向公司提供“实践”。尽管他可能打算将其未来的融资工作重点放在支持生物技术公司上，但这与个人在科学、技术、工程或数学领域的直接工作是有区别的。参见 8 C.F.R. §214.2(f)(10)(ii)(C)(2)(i)（将 STEM 定义为“科学、技术、工程或数学”）。尽管申请人主张其事业将产生“与 STEM 相关的成果”，但我们并不认为仅此一点就足以表明其事业实际上属于 STEM 领域。
申请人还笼统地主张，由于其事业“旨在通过在核心生物医学领域进行投资、尽职调查和商业化，来扩大和部署生命科学创新”，因此将对社会福利、公共卫生和经济产生积极影响。然而，证据并未充分反映其向公司提供个性化风险投资咨询和战略顾问服务的事业将如何充分延伸至其客户之外，从而以与国家重要性相称的水平影响该领域。
例如，申请人声称证据记录了“与其工作相关的重大产能扩张”，并且“这些扩张是支持劳动力增长的那类商业活动，即使申请并不取决于单一预测数字”。尽管我们同意创造就业并非国家重要性的必备要素，但一项具有雇用美国工人的重大潜力或具有其他重大积极经济影响（尤其是在经济萧条地区）的事业，可能表明具有国家重要性。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。在此，申请人未提供具体、客观的证据，说明任何可直接归因于其未来工作的预计美国经济影响，包括创造就业。相反，他笼统地得出结论称，“通过帮助美国诊断和生物制药初创企业获得投资、建立制造能力并完成监管里程碑，他加强了未来公开募股、收购和大规模雇主的上游来源。”尽管任何基本经济活动都有可能在一定程度上对经济产生积极影响，但申请人未在其拟议事业与任何可证明的经济影响之间提供足够直接的关联，以确立其拟议事业的国家重要性。仅凭现有材料，记录不足以确立其具体的未来工作将产生如此重大的经济活动，从而达到 Dhanasar 所设想的“重大积极经济影响”水平。Id. at 890。
尽管我们认可对企业投资（包括在生物技术等领域为初创公司融资）的总体重要性，但申请人在一个重要行业或领域（即使是国家优先事项所针对的领域）的工作本身并不足以确立拟议事业的国家重要性。参见 id. at 889（指出第一项要素的重点在于“外国人拟从事的具体事业”）。申请人仍必须证明其具体拟议事业在该国家重要性领域的前瞻性影响，而其并未做到。
最后，我们也考虑了申请人的支持信，但这些信件同样未能确立该事业的国家重要性。3 其中几封信写于 2016 年和 2017 年，几乎是在申请提交前十年。这些信件要么是推荐申请人攻读博士后
3 我们注意到，虽然来自美国相关政府机构或美国准政府实体的信件可能有助于确定某项事业是否达到国家重要性水平，但确立资格并不要求此类信件。
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奖学金，要么是通用就业证明信，并未涉及申请人当前拟议的事业。其他信件讨论了申请人的技能、专业知识和过往成就，包括申请人为这些作者所在公司带来的益处。但这些因素更多地与第二项要素相关，该要素“将重点从拟议事业转移到外国人本人”。Id. at 890。根据第一项要素，我们关注的是拟议事业本身。Id. at 889。尽管由~--------~的一位资深科学家撰写的一封信对申请人拟议事业的国家重要性发表了意见，但其试图通过将该事业潜在的前瞻性影响与申请人客户公司所产生的生物技术进步和益处相联系来做到这一点。然而，如上所述，这些声称的影响过于间接，无法表明这些潜在客户未来所做的工作将直接归因于申请人具体事业本身，而非归因于这些公司。
申请人负有以优势证据证明资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375。由于记录未确立其拟议事业的国家重要性（Dhanasar 第一项要素的要求），申请人未证明其符合国家利益豁免的资格。由于所认定的驳回理由对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留有关其是否已根据 Dhanasar 其余两项要素确立资格的其余问题和论点。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（裁定机构无需对最终裁决不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。
III. 结论
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一项要素，其未确立其有资格或酌情应获国家利益豁免。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或 otherwise 不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发 Form I-862（出庭通知）而根据该法第 240 条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
