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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：38204710 日期：2025年6月13日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名系统工程师，寻求以特殊能力个人的身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS拒绝了该申请，认定申请人已证明符合基础移民分类的资格，但未证明豁免所需职位offer、从而豁免劳工证将符合国家利益。此事现根据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。申请人负有以优势证据标准证明资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事中的问题重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是高等学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人。该法第203(b)(2)(A)条。如果申请人证明符合基础EB-2分类的资格，则必须随后证明其值得对职位offer要求行使自由裁量豁免，即符合“国家利益”。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项¹授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 总体而言，豁免职位offer要求将有利于美国。
同上。
¹ 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致认为，USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量性质）。
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申请人是一名系统工程师，打算创建____________，即拟议事业，并将利用其“经验、知识和[其]良好声誉”来“帮助[工程、采购和施工（EPC）]公司以及工业或商业领域的任何其他公司，通过定制软件实施商业智能和自动化工具，改善其供应链管理流程。”在一份商业计划中，申请人解释称，他将向“德克萨斯州和路易斯安那州的公司，以及随后……全国范围的公司”提供这些服务。
SCOPS认定，虽然申请人已证明拟议事业具有实质价值，但未表明其具有国家重要性，这是Dhanasar分析框架第一项要件的要求。² 因此，SCOPS拒绝了该申请，认定申请人未证明其符合资格或作为自由裁量事项值得获得国家利益豁免。
Dhanasar分析框架的第一项要件，即实质价值和国家重要性，聚焦于个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在预期影响。同上。
在上诉中，申请人主张拟议事业具有国家重要性，因为其影响政府实体已描述为具有国家重要性的事项，或是国家倡议的主题。他引用了与供应链有关的总统行政命令以及美国国土安全部一份阐述供应管理在国家安全中所起作用的文件。虽然这些文件表明供应链管理对联邦政府的重要性，但它们主要关注其在管理供应链中的作用，并未具体表明政府对申请人拟议事业的兴趣，从而可能表明其达到国家重要性的水平。
申请人还在上诉中主张，拟议事业在美国EPC公司的供应链管理领域具有国家影响，因为它将最大化工人生产力；最小化材料的重复处理；降低盗窃的可能性；减少材料浪费；并提高预算准确性和预测能力。为支持这一主张，他笼统地引用了初始申请及对SCOPS证据请求的答复中提供的证据总体。他未另行具体说明该证据或解释其如何证明拟议事业的国家重要性。即使他这样做了，经重新审查，记录中也不包含足以证明拟议事业国家重要性的证据。
记录包括申请人的个人陈述、关于供应链管理领域的文章和行政命令、拟议事业的商业计划、行政命令和联邦研究的副本、申请人的文凭、执照、认证、推荐信，以及关于申请人为雇主从事的各种项目的往来函件。³
² SCOPS进一步认定，申请人未证明其处于有利地位以推进拟议事业，且总体而言，豁免职位offer要求将有利于美国。 ³ 虽然本办公室未讨论记录中的每一份证据，但已审查并考虑了每一份证据。
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记录中的文章论述了供应链管理行业和领域的重要性。然而，在确定国家重要性时，相关问题不是个人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“外籍国民拟从事的具体事业”。同上。因此，这些文章不足以证明拟议事业的国家重要性。
商业计划解释称，拟议事业将通过向德克萨斯州和路易斯安那州的中小型企业提供技术和管理解决方案，改善这些企业的供应链管理。根据申请人的个人陈述，拟议事业预计雇用五名人员。本办公室在Dhanasar中指出，“我们寻找更广泛的影响”，并且“[一项]具有雇用美国工人的显著潜力或具有其他实质性积极经济影响的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。申请人未提供证据证明或解释雇用五名员工如何表明拟议事业雇用美国工人的显著潜力。此外，申请人未表明拟议事业将在与国家重要性相称的水平上为德克萨斯州、该地区或更广泛的美国经济提供实质性经济利益。因此，他未表明其事业对区域或国家经济产生的利益将达到Dhanasar所设想的“实质性积极经济影响”水平。同上。
记录还包括申请人教育、技能、知识和成功记录的证据，例如其文凭、专业认证和执照、推荐信，以及关于申请人过去项目的往来函件。该证据可能与证明申请人满足Dhanasar分析框架第二项要件相关，该要件聚焦于个人。⁴ 然而，第一项要件聚焦于个人拟从事的具体事业。同上，第889页。
由于记录中的文件未证明拟议事业具有Dhanasar先例决定第一项要件所要求的国家重要性，申请人未证明符合国家利益豁免的资格。因此，进一步分析申请人在Dhanasar所述第二和第三项要件下的资格，以及审查申请人符合基础EB-2移民分类的资格，将无实际意义。⁵ 由于申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一项要件，本办公室认定其未证明符合资格或作为自由裁量事项值得获得国家利益豁免。基于上述理由，上诉将被驳回，每项理由均作为独立的替代裁判依据予以考虑。
命令：上诉被驳回。
⁴ 见6 USCIS政策手册5.D(1)，https://www.uscis.gov/policy-manual。 ⁵ 见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（认定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性认定”）。
