非先例裁决
行政上诉办公室
美国公民及移民服务局
案件编号：38535647
日期：2025 年 6 月 17 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉
表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名律师兼法律创业者，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）类别，并请求豁免该类别所附的职位要求（国家利益豁免）。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营部（SCOPS）拒绝了表格 I-140，外籍劳工移民申请（申请），认定记录已证明申请人符合基础签证类别的资格，但她不值得在符合国家利益的情况下行使自由裁量权豁免职位要求。本事项现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。申请人负有举证责任，须以优势证据标准向美国公民及移民服务局（USCIS）证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证类别的资格，申请人必须证明其是持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人证明其符合基础 EB-2 类别的资格，则还必须证明其值得行使自由裁量权，豁免职位要求，因为该豁免“符合国家利益”。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免（NIW）申请的框架。Dhanasar 案指出，USCIS 可以作为自由裁量事项，在申请人证明以下各项时批准 NIW：
拟议工作既具有实质价值又具有国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免职位要求将有利于美国。
见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定 USCIS 批准或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。
同上。
II. 分析
SCOPS 认定申请人符合高级学位专业人士的资格。因此，上诉中的唯一问题是申请人是否值得作为自由裁量事项获得 EB-2 类别职位要求的 NIW。本办公室同意 SCOPS 的结论，即她不值得。
III. 国家利益豁免
申请人具有法律背景，曾在国外担任律师。她将在美国继续该事业，计划设立一家企业，提供法律服务，重点为“公司设立流程、合同审查与谈判、商业数据隐私与保护以及网络攻击预防”。她表示，该工作将帮助各种规模的企业，主要面向初创企业，并将为商界女性和低收入学生提供公益服务。
A. 实质价值与国家重要性
SCOPS 对该工作的实质价值作出了有利认定，但其关于国家重要性的决定对申请人不利。他们回应了申请人关于存在职业需求的主张，指出劳工部（DOL）已通过其他项目和方法解决短缺问题。SCOPS 还讨论了商业计划和申请人提供的支持信，但认定她未证明其拟议工作将充分影响行业或领域。
在评估国家重要性时，相关问题不是外籍人士将从事的行业或职业的重要性。相反，本办公室关注“外籍人士拟从事的具体工作”，并审视说明其实际拟议工作“潜在预期影响”的证据。见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。申请人必须证明拟议工作将“更广泛地影响该领域”（同上 at 893），并具有“更广泛的影响”（同上 at 889）。此类工作可能在“特定领域内具有国家甚至全球影响”（同上 at 889），“具有雇用美国工人的重大潜力或[具有]其他实质性积极经济影响，例如特别是在经济萧条地区”（同上 at 890），或具有广泛推进和广泛影响美国战略利益的潜力（同上 at 892）。
支持信。在上诉中，申请人指出 SCOPS“逐字复制粘贴了全部支持信[]，这些信件是为支持第二项要素而提交的，却没有对其内容提供任何分析或合理评估。”（原文强调）。申请人声称 SCOPS 引用了先例裁决——Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 45, 49 (Reg'l Comm'r 1971)——却没有解释该裁决如何适用于这些信件。审查 SCOPS 的裁决并不支持申请人此处的指控。
首先，当 SCOPS 引用这些信件时，它简要详述了信件的不足之处。SCOPS 指出，这些信件“未表明申请人作为律师和法律创业者的角色将超出申请人的公司或雇主及其客户，更广泛地影响申请人的领域。它们未充分解释并以证据支持申请人的拟议工作将如何对所述广泛政府倡议产生国家影响。”其次，SCOPS 在讨论这些信件时并未如上诉状所称引用 Katigbak 裁决。第三，申请人的上诉状未解释哪些信件应被评估，以及每封信如何有助于她符合 Dhanasar 第一项要素。最后，正如申请人在上诉状中指出的：这些信件是供 SCOPS 在 Dhanasar 第二项要素下考虑的，而非本项要素。综合考虑这些因素，申请人未证明 SCOPS 在此有误，且她未履行其举证责任。
商业计划。接下来，申请人提出其商业计划中详述的预测问题。申请人列出了她所依赖的证据，以证明其满足 Dhanasar 第一项要素的要求。她称该企业预计在五年内创造 11 个工作岗位，累计工资总额为 817,021 美元。上诉状反映这些并非推测性主张，而是有运营规划和市场研究支持的有据预测。她进一步指出，小企业将是拟议工作的主要客户群，它们占美国企业的 99.9%，自 1995 年以来贡献了超过 61% 的净新增就业。
她还重申，其工作产出将促进“经济包容性和数字公平”，从而产生系统性社会影响。她总结称，她不仅通过美国小企业的法律和网络安全脆弱性识别了一个具有国家重要性的问题，还提出了一个可行的创造就业的解决方案。
与联邦优先事项一致。考虑到拟议工作直接契合与网络安全脆弱性相关的联邦优先事项，她表示拟议“工作符合美国保护敏感信息、减轻网络攻击影响和促进安全数字经济的优先事项。她的努力将有助于保护企业免受数据泄露造成的财务损失，据行业报告，这些损失每年使美国组织损失数十亿美元。”她主张广泛影响，因为“该倡议将产生更广泛的经济和社会影响。通过赋能初创企业和小企业应对复杂的监管环境，她将使这些实体得以成长和繁荣，创造就业并促进经济韧性，特别是在经济困难地区。”此外，她还谈到其公益服务将为女性创业者和低收入学生提供经济包容性和数字公平，以及这将如何使其工作的影响超越利润，进入系统性社会影响，进一步符合国家目标。
本办公室指出，具有影响与联邦优先事项或目标相关事项的潜力是不够的。申请人应证明其律师事务所将如何产生达到国家重要性水平的影响，或带来实质性积极经济影响。在没有充分信息或证据表明申请人具体拟议工作可归因的任何预期美国经济影响或就业创造的情况下，记录未反映其作为律师的工作对美国区域或国家经济带来的利益将达到 Dhanasar 所设想的实质性积极经济效果水平。同上 at 890。仅仅在重要领域或就重要问题工作，不足以确立拟议工作的国家重要性。
潜在预期影响。为回答其拟议工作潜在预期影响的问题，她依赖商业计划中的预期就业和工资预测。但该计划未解释这些预测如何计算，也未充分澄清这些预测将如何实现，记录中也没有支持商业计划财务预测的证据。例如，该计划预计该机构第一年仅雇用三名人员，但将产生 297,000 美元销售额，利润率超过 11%。四年后，在增聘八名人员后，销售额预计将增至超过 110 万美元。该计划仅反映实现该目标的方法是通过网站搜索引擎优化、主要聚焦谷歌广告关键词广告活动的数字营销、社交媒体存在以及客户口碑。
虽然这些是当今商业环境中的基本组成部分，但它们似乎代表基线期望而非独特方法。申请人未解释这种常规营销策略将如何增加该工作在行业中产生更广泛影响的潜力。拟议工作潜在影响行业的可能性部分取决于该企业能否有效吸引和留住客户。未能确立该工作能够做到这一点，显著降低了其在当地行业产生任何影响的潜力，更不用说以 Dhanasar 裁决所要求的方式在更广泛层面产生影响。商业计划中呈现的机械营销策略往往削弱申请人在 Dhanasar 第一项要素下的主张。总之，申请人未证明商业计划中的预测更有可能发生。
即使本办公室假定商业计划中的所有预测均准确，记录仍缺乏证据表明其影响将具有国家重要性。申请人的商业计划主张，该企业将帮助初创公司完成设立流程并保护企业免受网络威胁。关于拟议工作对经济的影响，申请人引用了国家统计数据，但未解释这些国家层面数字与她拟议的企业有何关联，从而证明拟议工作将“更广泛地影响该领域”。同上 at 893。再次强调，重要的不是申请人将从事的行业的重要性，而是“外籍人士拟从事的具体工作”，本办公室审视说明其实际拟议工作“潜在预期影响”的证据。同上 at 889。虽然本办公室同意，为初创企业提供建议和增强网络安全将产生一些积极经济影响，但申请人未充分确立其对未指明个人和组织的具体贡献，以支持其主张，即该工作将带来达到国家重要性水平的实质性经济增长。
同样不清楚的是，当申请人将大量工作努力放在为女性和低收入学生初创企业提供公益服务时，该工作将如何实现预期销售目标。关于该工作在网络安全领域获得报酬的服务，她引用了国家层面统计数据，并表示其服务对于引导个人和组织应对网络环境至关重要。缺乏的是这些国家统计数据与拟议工作将如何取得类似结果之间的关联。
在提交给 SCOPS 的整个申请中，申请人讨论了竞争概念并表达了其工作在行业中的竞争优势，但商业计划的一个重大缺陷是缺乏关于该工作主要竞争对手的充分内容和分析，包括其优势和劣势。此外，关于拟议工作将如何在竞争中脱颖而出的模糊陈述缺乏明确的市场差异化策略。这不利于申请人关于该工作对更广泛领域或行业潜在预期影响的主张。
申请人在结束其第一项要素讨论时，以结论性陈述称记录证明拟议工作将产生 Dhanasar 裁决所设想的实质性积极经济效果，并列出她在 SCOPS 程序中提交的若干证据附件。但她未以任何方式讨论该材料，首先未说明证据是什么，然后未解释其意义以及如何有助于她满足第一项要素要求。
在签证申请程序中，申请人负有证明其符合所寻求移民福利资格的责任。本法第 291 条；Matter of Otiende, 26 I&N Dec. 127, 128 (BIA 2013)。与该责任相称的是解释所提供证据意义的责任。Repaka v. Beers, 993 F. Supp. 2d 1214, 1219 (S.D. Cal. 2014)。提交方有责任告知本办公室下级实体犯了哪些错误，以及其主张和证据如何满足哪些资格要求。Nolasco-Amaya v. Garland, 14 F.4th 1007, 1012-13 (9th Cir. 2021)；Spear Mktg., Inc. v. BancorpSouth Bank, 791 F.3d 586, 599 (5th Cir. 2015)；S.E.C. v. Thomas, 965 F.2d 825, 827 (10th Cir. 1992)。申请人的举证责任包括初始的举证责任以及最终的说服责任。Matter of Y-B-, 21 I&N Dec. 1136, 1142 n.3 (BIA 1998)。而她在此未履行该责任。
由于申请人未充分确立其拟议工作的国家重要性，不符合 Dhanasar 第一项要素的要求，她未证明有资格获得职位要求豁免。
IV. 结论
基于上述理由，上诉将被驳回，每项理由均被视为独立且替代性的裁决依据。在签证申请程序中，申请人负有证明其符合所寻求移民福利资格的责任。申请人未履行该责任。
裁定：
上诉驳回。
