非先例裁决
行政上诉办公室
美国公民及移民服务局
案件编号：38789158
日期：2025 年 6 月 18 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉
表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名云软件开发者，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并请求豁免该分类所附的工作邀请要求，即国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营部拒绝了该申请，认定记录未能证明豁免所需的工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。本事项现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类，申请人必须证明其是持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人证明其符合基础 EB-2 分类的资格，则还必须证明其应获得对工作邀请要求「符合国家利益」的酌情豁免。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 案指出，如果申请人证明以下各项，美国公民及移民服务局（USCIS）可酌情授予国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
申请人拟「开发先进的机器学习框架，以实现沉浸式媒体的个性化、带宽高效流媒体传输，改进从专业领域进行的稳健知识发现，并提高各行业[人工智能（AI）辅助的]生产力」。服务中心运营部认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。唯一需要确定的问题是，申请人是否证明豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。基于下述理由，本办公室认定申请人未能依据 Dhanasar 案所确立的分析框架证明其符合国家利益豁免的资格。
A. 实质价值与国家重要性
第一项要素，即实质价值与国家重要性，着眼于该个人拟开展的具体工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。
在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的预期影响。同上。相关问题并非该个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室着眼于「[申请人]拟开展的具体工作」。同上，第 889 页。在 Dhanasar 案中，本办公室进一步指出，「我们寻找的是」拟议工作的「更广泛影响」，并且「一项工作可能具有国家重要性，例如因为它在某一特定领域内具有国家甚至全球影响」。同上。本办公室还指出，「一项工作如果具有雇用美国工人的重大潜力，或具有其他重大积极经济影响，尤其是在经济萧条地区，则很可能被理解为具有国家重要性」。同上，第 890 页。提交申请时，申请人受雇于 Schlumberger 担任云软件开发者。申请人解释称，其寻求开展的研究聚焦于「机器学习框架的进步，这些进步对于改进虚拟现实和 AI 技术以惠及全球多个行业是必要的」。
服务中心运营部认可拟议工作具有实质价值，但未认定其具有国家重要性。经审查，本办公室不同意，并撤销服务中心运营部关于申请人未依据 Dhanasar 第一项要素证明其拟议工作具有国家重要性的认定。作为证明其在计算机科学领域的拟议研究具有实质价值与国家重要性的证据，申请人提交了包括描述拟议工作与未来计划的个人陈述、同行评审期刊文章、已录用会议文章、引用记录以及行业报告与文章在内的文件。
申请人于 2022 年从[已隐去]获得计算机工程硕士学位。
申请人还提供了该领域专家出具的有证明力的支持信，描述了申请人过往的研究及对该领域的重大贡献、其拟议工作及其在计算机科学领域潜在的预期影响。此外，申请人提交的证据表明其研究通过科学期刊文章传播给该领域的其他人，且其工作有潜力推进一个关键新兴技术领域。USCIS 认可科学、技术、工程和数学领域进步的重要性，尤其是在对美国竞争力或国家安全具有重要意义的重点关键新兴技术方面。参见 generally 6 USCIS Policy Manual, F.5(D)(2), https://www.uscis.gov/policymanual。由于申请人已证明其拟议研究同时具有实质价值与国家重要性，其已证明符合 Dhanasar 框架的第一项要素。
B. 有能力推进拟议工作
第二项要素将焦点从拟议工作转向该个人。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。为确定其是否有能力推进拟议工作，本办公室考虑的因素包括但不限于：其教育背景、技能、知识及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议工作的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上。
在拒绝申请时，尽管服务中心运营部认定申请人有能力推进拟议工作，但认定申请人未满足 Dhanasar 第三项要素。在上诉中，申请人主张服务中心运营部未能适当评估所提交的证据并适用相关法律。经重新审查，本办公室认定申请人未能证明其有能力推进拟议工作。因此，本办公室撤销服务中心运营部关于申请人有能力推进其拟议工作的认定。
申请人解释称，其将从事先进机器学习（ML）算法和数据集成技术的开发，以处理和分 析大规模数据集。申请人宣称其「在相关或类似工作中拥有成功记录，足以证明其有能力推进拟议工作」。为支持该主张，申请人提及其学术出版物和引用记录。记录包括申请人的简历、学业成绩单、同行评审期刊和已录用会议文章以及 Google Scholar 引用记录等文件。申请人还提供了引用其已发表作品的文献、引用指标、独立咨询意见和支持信等证据。尽管本办公室未逐一讨论每份证据，但已审查并考虑了每一份证据。
申请人援引 Buletini v. INS, 860 F. Supp. 1222 (E.D. Mich. 1994)，主张服务中心运营部未能考虑所提交的全部相关证据，表明其滥用自由裁量权。关于本案的证明标准，申请人必须以优势证据证明其满足所寻求福利的每一项资格要求。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76。换言之，申请人必须证明其主张「更可能为真」或「很可能为真」。同上，第 376 页。为确定申请人是否在优势证据标准下履行了举证责任，本办公室不仅考虑证据的数量，还考虑证据的质量（包括相关性、证明力和可信度）。同上。Buletini 案法院并未否定审查所提交证据质量以确定其是否证明申请人资格这一理念，也未表明 USCIS 若未对每份证据逐一分析即属滥用自由裁量权。当 USCIS 对申请给予有理由的考虑并作出充分认定时，无需具体回应申请人提出的每一项主张，也无需回应申请人提交的每一份证据。参见，例如，Villegas Sanchez v. Garland, 990 F.3d 1173, 1183 (9th Cir. 2021)。
申请人声明其拥有「推进拟议工作所需的教育背景、技能和知识」。本办公室认可申请人持有科学、技术、工程或数学（STEM）领域的高级学位，且该学位与其拟议工作相关，即开发「先进的机器学习框架，以实现沉浸式媒体的个性化、带宽高效流媒体传输，改进从专业领域进行的稳健知识发现，并提高各行业的 AI 辅助生产力」。本办公室还认可申请人关于其工作属于关键新兴技术领域的主张，并认可 STEM 领域进步的重要性以及持有 STEM 高级学位个人的作用。因此，本办公室同意申请人的观点，即将其与拟议工作相关的 STEM 领域硕士学位视为证明 Dhanasar 第二项要素的特别积极因素。
然而，学位本身并非认定一个人有能力推进拟议工作的依据。参见 generally 6 USCIS Policy Manual at F.5(D)(2), https://www.uscis.gov/policymanual。结合全部记录评估时，申请人未能证明其如 Dhanasar 案所设想的那样有能力推进其拟议工作。除教育背景外，本办公室在确定申请人是否有能力推进其拟议工作时还考虑多种因素，教育背景只是可能促成该认定的众多因素之一。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。在 Dhanasar 案中，申请人持有三个高级学位，包括一个与其拟议研究相关的博士学位，该研究对美国国家安全和竞争力具有重大影响。为确定该申请人是否有能力继续推进其拟议工作，本办公室还积极考虑了其研究的重要性（该重要性已由证据证实具有同行和政府利益）、其在研究项目中的作用的重要性、其研究项目获得政府机构的持续资助，以及其在美国一所大学担任的职位（其打算在该大学开展拟议研究工作）。同上，第 892-93 页。本案中，尽管本办公室认可申请人的高级学位及其学术背景与拟议研究的总体一致性，但硕士学位和发表记录本身不足以证明申请人特别有能力推进拟议工作。
申请人强调其引用记录，指出截至提交申请时其出版物已累计被引用 34 次，至其提交对服务中心运营部补件通知的答复时增至 79 次。其强调一篇 2020 年发表的论文，据其称该文位列计算机科学领域被引用最多文章的前 20%。其还提及较新的数据，表明其有三篇论文位列计算机科学领域被引用最多论文的前 20%，其中两篇据称位列前 1%。申请人还提交了来自[已隐去]的数据，涉及不同研究领域按发表年份划分的基线引用率和百分位。然而，来自[已隐去]的文件警示称，「引用频率高度偏斜，许多论文被引用很少，被高度引用的论文相对较少。因此，引用率不应被解释为代表分布的中心趋势。」
出版物具有高期刊排名或影响因子反映的是该出版物的整体引用率。然而，这并不能显示任何特定作者的影响力，也不能以其他方式证明某个人的研究如何代表其所在领域的成功记录。
尽管本办公室同意申请人的观点，即引用、独立咨询意见和推荐信表明其同事和同行对其研究有一定程度的兴趣，但仅凭这些证据不足以证明存在使其有能力的兴趣程度或研究成功记录。申请人的引用记录必须与其他定性影响力和影响力指标一并权衡。此外，引用频率（可能包括自引）本质上是定量的，并不揭示引用的原因，而后者涉及定性分析。因此，申请人未能证明其发表期刊和文章所获引用次数本身反映了在类似工作中的成功记录，以满足 Dhanasar 第二项要素。此外，尽管本办公室将 Dhanasar 博士「的出版物和其他引用其作品的已发表材料」列为其提交的文件之一，但本办公室认定其符合第二项要素并非基于其引用记录。相反，在本办公室的先例裁决中，本办公室认定「申请人的教育背景、专业知识和领域经验、其在研究项目中作用的重要性，以及 NASA 和 AFRL 等政府实体的持续兴趣和资助，使其有能力继续推进其拟议的高超音速技术研究工作」。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。
记录包括独立咨询意见和支持信，讨论了申请人的研究项目，并讨论了研究人员如何在其自身研究中引用申请人的研究。然而，尽管这些信件语气支持且属积极因素，但它们未提供充分、详细且具体的例子，说明申请人的研究如何被采用、应用于实际环境或改变了其他研究工作的方向。作者也未提供充分证据证明申请人的研究在计算机科学领域内已被广泛接受或使用，而不仅仅是被他人在其发表作品中引用。
申请人主张其将在受雇担任云软件开发者的同时继续其研究。其声称其「当前职责是相关的」，因为这些职责将为其提供「高度相关的技术技能、领域知识以及扩展数据驱动、AI 赋能系统的经验」。其进一步主张将在受雇期间与该领域「知名软件开发者和研究人员」继续其研究。然而，申请人未提供充分文件详细说明其计划如何开展拟议研究活动。例如，申请人未提供证据证明实现其拟议工作具体目标的进展、研究计划、时间表、资助信息，或机构或组织对其继续研究工作的支持。其也未证明其未来研究项目已存在既定兴趣。申请人计划投入研究的时间与其作为云软件开发者的职责之间如何分配也不清楚。本办公室注意到，申请人未提供其雇主的文件以确认其职责的研究性质。记录也缺乏证据证明申请人作为云软件开发者的日常职责与其拟议研究工作之间的联系。因此，申请人未能充分解释其如何有能力推进其研究工作。
申请人主张其获得了美国国家科学基金会对先前工作的资助。然而，证据表明申请人并非主要奖项获得者或首席研究员。此外，记录缺乏关于申请人在获得这些资金方面的特殊作用或职责的充分细节。尽管记录显示申请人参与了获得资助的项目，但若无其对该资助过程贡献的明确文件，不能认定这些奖项表明其个人价值或其独立推进重大研究工作的能力。相比之下，在 Dhanasar 案中，本办公室指出该申请人获得了对其发挥「重要」作用的研究项目的「持续」政府资助，具体而言，其发起或作为主要奖项联系人参与了多项获资助的拨款提案，并且在许多拨款中是唯一列出的研究人员。同上，第 893 页，脚注 11。本案中，尽管申请人参与获资助的研究是有利的，但所提交证据不足以证明申请人有能力独立获得资助或领导推进其拟议工作。
记录表明申请人已开展、发表和展示研究，但其未能证明这项工作使其有能力推进其拟议研究。尽管本办公室认可研究必须以某种方式为知识库增添信息才能被接受发表、展示、资助或获得学术学分，但并非每个开展过原创研究的人都会被认定有能力推进其拟议工作。相反，本办公室审查 Dhanasar 案所列因素，以确定例如该个人实现拟议研究目标的进展、在类似工作中的成功记录或在相关方中产生的兴趣是否支持此类认定。同上，第 890 页。基于本办公室的重新审查，记录不足以证明申请人有能力推进其拟议工作。因此，在综合考虑全部记录后，本办公室认定申请人未能证明其有能力推进拟议工作。
C. 整体而言豁免是否有利
第三项要素要求申请人证明，整体而言，豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将有利于美国。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884。然而，由于申请人未能证明其符合 Dhanasar 框架的第二项要素，申请人未能证明其符合资格或在其他方面应获得国家利益豁免，因此本办公室对申请人关于该问题的论点不予处理。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（「法院和机构无需对结果所不必需的问题作出认定」）；另参见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
III. 结论
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第二项要素，本办公室认定其未能证明其符合资格或在其他方面应作为酌情事项获得国家利益豁免。
裁定：
上诉驳回。
