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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：43237651 日期：2026年6月18日
对美国公民及移民服务局（USCIS）决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名数据保护与技术专家，寻求以拥有高级学位的专业人士身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
USCIS否决了该申请，认定记录未能证明申请人作为裁量事项有资格获得国家利益豁免。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交至本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是高级学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位加上该专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。同上。
如果申请人证明符合基础EB-2分类的资格，则必须进一步证明其值得作为裁量事项豁免职位offer要求，即符合“国家利益”。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国
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公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项¹授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业兼具实质价值和国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免职位offer要求将有利于美国。
Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
II. 分析
申请人的拟议事业是“为安全、包容和可互操作的数字身份系统……制定和实施……策略”。审理主任认定申请人有资格以拥有高级学位的专业人士身份获得EB-2分类，²且记录证明其拟议事业具有实质价值。然而，审理主任最终认定申请人未能证明有资格获得国家利益豁免，因为记录未能证明拟议事业的国家重要性、她处于有利地位以推进拟议事业，以及权衡之下豁免职位offer要求将有利于美国。在上诉中，申请人主张审理主任在该结论上存在错误，且她符合Dhanasar框架的全部三项要件。经重新审查，本办公室认定记录未能证明申请人的拟议事业具有国家重要性，因此她作为裁量事项没有资格获得国家利益豁免。
A. 记录证明拟议事业具有实质价值
第一项要件——实质价值和国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业。同上。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。如上所述，申请人打算“为安全、包容和可互操作的数字身份系统……制定和实施……策略”。她主张其工作将“保护隐私、减少欺诈并促进创新”。记录包括关于数据隐私重要性、数字身份系统普及情况以及美国在与申请人事业相关问题上的倡议的行业报告和文章。本办公室认定申请人的拟议事业具有实质价值。
B. 记录未能证明拟议事业具有国家重要性
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的未来影响。同上。审理主任认定记录未能证明拟议事业的国家重要性。在上诉中，申请人主张该否决“建立在适用法律标准的错误适用、一系列结论性推理以及未能
¹ 见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或否决国家利益豁免的决定本质上属于裁量性质）。 ² 申请人是数据保护与技术专家。她提交了来自I________的工商管理硕士学位和来自________的法律硕士学位。审理主任认定申请人符合拥有高级学位的专业人士资格，本办公室同意。
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实质性审查综合证据记录”之上。经审查，本办公室认定记录未能证明拟议事业的国家重要性。
在上诉中，申请人主张审理主任错误地称她未提供其拟议事业国家重要性的具体信息。她表示，所提交的行动计划阐明了其拟议事业的全美影响。在审查国家重要性时，Dhanasar指出，一项事业可能具有国家重要性，例如因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响，如某些改进的制造工艺或医学进步所带来的影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。申请人提出了一项五步计划以实施其I________，她主张该计划将产生“与政府服务、医疗保健、金融系统和国际标准制定等可识别部门相关的国家级成果”。她表示，其拟议事业“加强国家安全和关键基础设施，通过减少欺诈和行政低效提升经济竞争力，促进服务不足人群的公平和包容，并推进美国在AI和数字身份标准方面的全球领导地位”。在上诉中，申请人还提及她为回应证据请求（RFE）而提交的修订计划，称该计划更具体地说明了其事业对多个关键部门的影响、推进美国网络安全和国家安全利益、减少影响国民经济的系统性欺诈、提供基本服务的公平获取途径，以及增强公众对AI赋能系统的信任。尽管申请人通过其原始和修订的行动计划提供了关于拟议事业预期未来影响的信息，但申请人必须以相关、有证明力和可信的证据支持其主张。见Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。在此，记录中的证据不支持认定其领域内具有国家或全球影响。
申请人主张，记录中包含证据表明其拟议事业将在其领域内产生国家或全球影响，因为记录“包含大量证据表明[申请人]已经做出了切实的、影响该领域的贡献……”。记录包含讨论她所参与项目的推荐信、比较监管分析的著作证据，以及关于AI、监控和隐私的已发表文章。申请人主张，这表明其工作已被“各行业采纳、扩展和应用”；因此具有国家或全球影响。如上所述，在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的未来影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。虽然本办公室认可申请人在该领域的经验；但申请人过往成功和经验的证据与Dhanasar第二项要件的分析相关，即申请人是否处于有利地位以推进该事业。它不能证明拟议事业的国家重要性，因为其重点在于申请人的资质而非事业的未来影响。同上。因此，申请人过往经验的证据，即使成功，也不足以证明拟议事业的国家重要性。同上，第890页。³
3 申请人还主张，审理主任错误地认定申请人未证明其“已发表和展示的作品被独立研究人员频繁引用，或以其他方式成为该领域进步的推动力，即其作品影响了该领域……或其在更广泛的研究界产生了大量积极的讨论。”在此，我们认定这一分析更适合在第二要件讨论中进行，即申请人是否处于有利地位以推进该事业，因为其重点在于申请人的资质，而非该事业的前瞻性影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
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此外，申请人主张审理主任在其国家重要性分析中错误地认定，案卷中的行业文章未提及申请人或讨论其拟议事业的潜在前瞻性影响。她还进一步表示，她提交了政策报告、政府出版物和行业分析，以“证明数字身份、网络安全和人工智能治理被美国政府机构、国际组织和行业领袖认定为关键国家优先事项，对经济安全、欺诈预防、公众信任和基本服务获取具有深远影响。”虽然我们同意行业文章无需提及申请人或其拟议事业，但行业重要性的证据并不等同于拟议事业影响的证据。虽然该证据强化了申请人关于该行业重要性的陈述，但并未进一步支持申请人关于其具体拟议事业具有国家重要性的主张，因为它并未证明其事业将对这些挑战产生的影响。
此外，申请人提交了一封独立专家意见书，其中作者同样强调了该行业的重要性。在C-C-撰写的信中，作者将数字身份领域描述为“关键国家挑战”，并谈及应对这些挑战的重要性。虽然作者详述了数字身份行业的普遍性及其影响，但他们并未具体论述申请人事业的影响。例如，在关于“实质性积极经济影响”的讨论中，作者详述了数字身份系统数量的增长、其在各行业的经济效益，以及其使用如何降低成本和欺诈。Dhanasar指出，一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他实质性积极经济影响的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。作者提供了关于“数字身份解决方案市场”价值的信息，以及由于智能手机和互联网连接的使用，数字身份解决方案如今更易获取。作者还详述了数字身份系统的普遍性及其对经济的影响；然而，作者并未讨论申请人具体的拟议事业及其将如何影响经济。如上所述，在确定拟议事业是否具有国家重要性时，我们考虑其潜在的 prospective 影响。Id. at 889。虽然我们承认该行业的重要性以及申请人在该领域工作的价值；但相关问题并非个人将从事的领域的重要性；相反，我们关注的是“[申请人]拟从事的具体事业。”Id. 在此，申请人不当依赖行业的重要性来进一步确立其拟议事业的国家重要性，而未确立其拟议事业对该行业的影响。在没有充分书面证据证明具体拟议事业对该行业的更广泛影响的情况下，申请人的拟议事业不符合Dhanasar框架第一要件的“国家重要性”要素。
虽然我们未逐一讨论每项证据，但我们已审查并考虑了整个案卷。由于申请人的拟议工作不符合Dhanasar框架的第一要件，申请人未证明其符合国家利益豁免的资格。由于申请人不符合国家利益豁免的资格，我们无需触及并因此保留Dhanasar框架的其余要件。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（裁定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。
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III. 结论
申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一要件。因此，我们认定申请人未以优势证据证明其符合资格，或经自由裁量后本应获得国家利益豁免。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或原本不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发Form I-862出庭通知而面临根据该法第240条启动的驱逐程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
