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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：43199936 日期：2026年6月22日
对美国公民及移民服务局（USCIS）决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人（Petitioner）为一名首席运营官（COO），寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士和具有特殊能力（exceptional ability）的个人，并寻求对该分类所附工作要求（job offer requirement）的国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
USCIS拒绝了该申请，认定尽管申请人符合持有高级学位的专业人士分类资格，但申请人未能证明豁免所要求的工作邀请、并因此豁免劳工证将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3由本办公室审理上诉。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准（preponderance of the evidence）证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其在科学、艺术或商业领域为持有高级学位的专业人士或具有特殊能力（exceptional ability）的个人。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则其必须进而证明其值得行使自由裁量权，豁免“符合国家利益”的工作要求。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，1 在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
1 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。
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- 拟议事业（proposed endeavor）既具有实质价值（substantial merit）又具有国家重要性（national importance）；
- 该个人处于有利地位（well-positioned）推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
申请人拟“向多元化的美国公司和组织提供高性能全球互联网连接服务、主机托管、互联、云服务、托管服务及现场协助”。USCIS认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。2 唯一待决问题是申请人是否已证明豁免工作要求、并因此豁免劳工证将符合国家利益。基于下述理由，本办公室认定申请人未能在Dhanasar所确立的分析框架下确立国家利益豁免资格。
USCIS认定申请人的拟议事业具有实质价值。然而，USCIS认定申请人未能证明拟议事业具有国家重要性、其处于有利地位推进该事业，以及权衡之下豁免工作要求将有利于美国。在上诉中，申请人主张USCIS的决定基于“对证据记录的不完整评估”以及对Dhanasar的误用。
申请人澄清其工作并非“以发展本地化电信业务为中心，而是以促进美国科技公司在整个拉丁美洲的扩张和运营成功为中心”。具体而言，其表示其职责将侧重于“减少运营障碍、加速基础设施执行，并增强美国科技生态系统在一个经济和战略重要性日益增强的地区中的竞争地位”。申请人拟通过其公司J I推进其事业，其将在该公司担任商务总监和国家经理。其目前担任l I母公司I I的首席运营官兼首席传播官。记录包含各类文件，包括学历证书、简历、._________________的商业计划书、公司文件、经济影响报告、推荐信以及行业报告和文章。尽管本办公室未逐一讨论每份证据，但已审查并考虑了每一项证据。
申请人主张其事业具有重大国家意义，因为“它将为美国经济的各个部门提供高质量的扩展连接服务并提升工作场所效率”，其表示这将提高“效率和生产力，同时降低成本”。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的预期影响。相关问题不是该个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室关注“该外籍国民拟从事的具体事业”。参见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在Dhanasar中，本办公室进一步指出，“我们寻找”拟议事业的“更广泛影响”，并且“[一]项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响。”同上。
2 申请人于2012年获得.___________的战略管理硕士学位，并在该职业中拥有至少五年全职经验。
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本办公室还指出，“[一]项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。在此，申请人主张其公司“旨在赋能企业有效实现其目标，而公司整合不同方法和实践的能力具有推动全行业进步的潜力，使其对该领域的贡献具有全国意义”。然而，申请人未能充分证明其拟议事业在其领域提供更广泛影响或对美国产生达到国家重要性水平的重大积极经济影响。
例如，申请人声称其公司将通过创造就业和贡献税收在佛罗里达地区产生重大积极经济影响。具体而言，公司预计到第五年末，将雇用15名全职员工，创造额外63个间接就业岗位，缴纳总计729,355美元的税款，并产生1,315,115美元的净利润。然而，申请人未提供这些预测依据的充分细节，也未充分解释这些人员配置目标和收入预测将如何实现。申请人必须以相关、有证明力且可信的证据支持其主张。参见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。在没有关于可直接归因于其未来工作的预计美国经济影响或就业创造的充分证据的情况下，记录未显示申请人事业对区域或国家经济带来的利益将达到Dhanasar所设想的“重大积极经济影响”水平。参见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
同样，申请人主张其事业与旨在支持科学、技术、工程或数学领域服务和专业人士的项目和政策相一致，并且其计划投资于关键和新兴技术。尽管本办公室认可申请人领域的重要性，但在确定拟议事业是否具有国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室关注申请人拟从事的具体事业。同上，第889页。此外，与一般国家目标相一致本身并不必然确立申请人的事业达到国家重要性水平。在此，记录未包含充分的佐证证据，以显示申请人具体拟议事业在其领域提供更广泛影响、增进美国社会福利，或对美国产生达到国家重要性水平的重大积极经济影响。
记录中包含支持信，这些信件强调申请人的敬业精神、效率及创业专长，并进一步突出其对持续学习和专业发展的投入。这些信件还强调申请人在商业战略、市场开发、合同谈判及电信领域的丰富经验。然而，尽管这些信件在语气上表示支持且属于积极因素，但它们未充分解释申请人的事业如何有可能对美国产生超出影响其公司及其客户范围的广泛且可衡量的影响。尽管个人的经验、资质、贡献和成就是重要材料，但在Dhanasar第一要件的语境下则属错位。申请人的专业经验通常对Dhanasar第二要件具有重要性——即个人是否处于有利地位以推进拟议事业——但通常对Dhanasar第一要件不具重要性——即某一具体、前瞻性的拟议事业是否同时具备重大价值和全国重要性。参见Dhanasar，26 I&N Dec. at 888-91。
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由于记录中的文件未能确立拟议事业依Dhanasar先例决定第一要件所要求的全国重要性，申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格。鉴于该问题对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留关于其依Dhanasar所述第二和第三要件是否具备资格的上诉论点。参见INS v. Bagamasbad，429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和行政机关无须对作出决定对结果并非必要的问题作出认定”）；另参见Matter of L-A-C-，26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不具备资格的情况下拒绝审理上诉中的替代性问题）。
III. 结论
申请人未能确立其拟议事业的全国重要性，且不符合Dhanasar分析框架的第一要件。因此，申请人未能证明其有资格或经自由裁量值得以国家利益为由豁免职位邀请和劳工证要求。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成此事的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或本不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表《出庭通知》而依《移民与国籍法》第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能丧失未来签证或其他移民福利的资格。
