行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：38808282
日期：2025 年 6 月 24 日
对服务中心运营部（SCOPS）决定的申诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名研究人工智能（AI）在医疗保健领域应用的计算机科学家，寻求以职业移民第二优先（EB-2）类别进行分类，并豁免该类别的工作邀请要求。参见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2)(B)(i) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)(B)(i)。美国公民及移民服务局（USCIS）在该类别中拥有裁量权，若申请人证明豁免这些美国工人保护将「符合国家利益」，则可免除工作邀请——以及由此产生的美国劳工部（DOL）认证相关要求。同上；另见 Poursina v. USCIS, 936 F.3d 868, 872 (9th Cir. 2019)（认定批准或拒绝国家利益豁免的权力在性质上属于裁量权）。
服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请。SCOPS 认定申请人作为持有「高级学位」的专业人士符合所请求的移民签证类别资格，并证明其拟议的美国工作具有「实质价值」且她「有能力推进」该工作。但 SCOPS 结论认为她未能：充分描述其拟议的美国工作；证明其「国家重要性」；或确立豁免对美国的整体利益。在上诉中，申请人主张 SCOPS 忽视了证据并错误判断了其工作的重要性。
申请人负有以优势证据证明所请求福利资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。经重新审查，参见 Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)，我们结论认为她充分详述了其拟议的美国工作、确立了其国家重要性，并证明了豁免对美国的整体利益。因此，我们将支持上诉。
I. 法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合 EB-2 类别的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有「特殊能力」的外国人。本法第 203(b)(2)(A) 条。为保护美国工人的就业，该移民签证类别通常要求潜在美国雇主向外籍人士提供工作，并获得 DOL 认证以使其永久在美就业。参见本法第 212(a)(5)(D) 条，8 U.S.C. § 1182(a)(5)(D)。申请人可通过证明豁免美国工人保护将「符合国家利益」来避免工作邀请/劳工认证要求。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。
本法及法规均未定义「国家利益」一词。因此，为裁决这些豁免请求，我们建立了一个框架。若申请人符合高级学位专业人士或特殊能力外国人的资格，则可通过证明以下事项来获得工作邀请/劳工认证要求的豁免：
其拟议的美国工作具有「实质价值」和「国家重要性」；
其「有能力推进」其预期工作；以及
整体而言，豁免工作邀请/劳工认证要求将有利于美国。
Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889-91 (AAO 2016)；另见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(1), www.uscis.gov/policy-manual。
II. 分析
记录支持申请人作为高级学位专业人士符合所请求移民签证类别的资格。她还证明了其拟议的美国工作具有实质价值且她有能力推进该工作。我们现在将审查 SCOPS 关于其对工作描述、国家重要性以及豁免对美国整体利益的认定。
A. 拟议工作
「工作」一词比一般职业更为具体；申请人不仅应提供该职业通常涉及内容的细节，还应说明该人在该职业内具体拟从事的工作类型。例如，工程是一个职业，但对拟议工作的解释应描述具体项目和目标，或该人将从事的工程领域，而非仅列出工程师的职责和责任。
6 USCIS Policy Manual F.5(D)(1)。
记录显示，申请人是一名中国公民，已获得两个计算机科学大学学位：在其本国的学士学位；以及在美国的硕士学位。她目前正在攻读美国博士学位。在 2021 年至 2024 年 9 月提交申请期间，她撰写或合著了多篇计算机视觉领域的同行评审研究文章，该 AI 领域专注于使计算机能够「看到」并理解视觉世界。在提交申请时，她还曾在其领域的多篇其他研究人员的文章发表前对其进行「同行评审」。
申请人目前正在研究使用 AI 开发面向视障人士的「智能眼镜」。她表示：「我的长期目标是在美国作为研究科学家为 [AI] 领域做出贡献，专注于整合视觉、语言和空间信息的多模态 AI 系统。」她说她希望其工作能够应对「社会挑战」并「提高 AI 驱动医疗保健的透明度」。
在回应 SCOPS 的补件通知（RFE）时，她详细阐述了其拟议工作，并提交了一份书面声明，详述了她当前的两个研究项目：为视障人士开发「智能眼镜」；以及开发 AI 医疗保健模型以「确保临床医生和患者能够解释 AI 决策，增强这些技术的采用以及诊断和治疗规划」。这些声明详述了申请人在其所述「计算机科学家」或「研究科学家」职业内拟从事的工作类型。因此，这些声明充分描述了其拟议的美国工作。
申请人充分描述了其拟议的美国工作。我们将因此撤销 SCOPS 的相反认定。
B. 国家重要性
在确定拟议工作是否具有国家重要性时，USCIS 必须关注特定工作，特别是其「潜在预期影响」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。「例如，一项工作可能具有国家重要性，因为它在特定领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所带来的影响。」同上。
最终，若记录中的证据表明该人的拟议工作具有显著潜力，能够广泛增强社会福利或文化或艺术丰富，或有助于有价值的技术或研究领域的进步，则其可能达到国家重要性的水平。
6 USCIS Policy Manual F.5(D)(1)。
在上诉中，申请人特别指出了两封代表她的专家信函，以及证据表明一个美国政府机构将 AI 指定为可能对美国国家安全利益具有重要意义的「关键和新兴技术」。记录还表明，她未来受雇于一家美国私营公司不一定限制其研究在该领域的传播。参见 Farber & Tampakis, supra, at 61（「近年来，企业 AI 研究确实已变得比纯学术 AI 研究更为重要」）。
此外，与 Dhanasar 中的科学研究员一样，申请人提交了证据「描述[其]研究的重要性及其与美国战略利益的关系」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 892。她提供了一封来自美国计算机科学和心理学教授的信函，该教授共同领导申请人当前的研究项目。该信函指出，正在开发的智能眼镜将「代表对现有辅助技术的实质性改进，现有技术原始且主要能够在受控环境中进行物体检测和导航，不支持持续学习或定制适应」。该教授解释说，拟议的眼镜包括「一个摄像头，将实时分析整个视野，推断物品之间的关联，并确定这些与用户目标的关系（例如，导航到给定目的地[或]执行特定活动）」。该教授将申请人的工作描述为「项目成功的关键」，并表示「她的贡献包括开发先进的多模态 AI 系统，为视障用户提供导航和物体定位支持」。该教授表示：「[申请人]一直是并将继续是这项开创性研究的宝贵资产，该研究可能改善全球多达 3.95 亿视障人士的生活质量。」
因此，该信函——未受任何其他证据反驳——表明了申请人研究的潜在重要性。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889（「一项工作可能具有国家重要性……因为它在特定领域具有国家甚至全球影响，例如……医学进步所带来的影响。」）
记录还显示，智能眼镜项目获得了美国政府机构的资助，并进一步推进了另一个联邦机构的 AI 开发和部署计划，即「加速可能提高生活质量和延长寿命的科学突破」。因此，与 Dhanasar 中的航空航天研究员一样，申请人证明了其 AI 研究与美国战略利益相关的重要性。
申请人确立了其拟议的美国工作具有国家重要性。我们将因此撤销 SCOPS 的相反认定。
C. 豁免对美国的利益
成功的国家利益豁免申请人必须证明「整体而言，豁免工作邀请要求以及由此产生的劳工认证将有利于美国」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
一方面，国会显然试图通过要求工作邀请和劳工认证来保护国内劳动力供应，从而促进国家利益。另一方面，通过创建国家利益豁免，国会认识到在某些情况下，劳工认证过程固有的利益可能被其他同样被视为符合国家利益的因素所抵消。
同上。
在平衡这些相互竞争的利益时，USCIS 可评估以下因素：
鉴于外国人的资格或拟议工作的性质，其获得工作邀请或申请人获得劳工认证是否不切实际；
即使假设其他合格美国工人可用，美国是否仍将从该外国人的贡献中受益；以及
该外国人贡献的国家利益是否足够紧迫，以致值得放弃劳工认证过程。
同上，at 890-91。
在 Dhanasar 中，我们结论认为，综合考虑，豁免航空航天研究员的工作邀请将有利于美国。同上，at 893。我们指出，该研究员在相关领域拥有三个研究生学位，并「在高度专业化的领域拥有丰富的经验和专业知识」。证据还显示，其高超声速推进领域的研究「对美国国家安全和竞争力具有重大影响」，且「对申请人发挥关键作用的研究的反复资助表明，政府机构……认为其在该主题上的工作有前景且有用」。同上。
此处的申请人在 AI 领域拥有丰富的经验和专业知识。此外，与 Dhanasar 一样，她的领域对美国国家安全和竞争力具有重大影响。进一步，与 Dhanasar 一样，美国政府机构资助了她参与的一些研究项目，表明其工作具有前景和国家实用性。
综合考虑本案的具体事实，各项因素支持豁免。因此，申请人证明了整体而言，工作邀请豁免将有利于美国。我们将因此撤销 SCOPS 的相反认定。
III. 结论
申请人充分描述了其拟议的美国工作，证明了其国家重要性，并确立了国家利益豁免对美国的整体利益。我们将因此撤销 SCOPS 的相反认定并批准该申请，包括有利行使裁量权批准豁免请求。
裁定：
上诉获支持。
