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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40527072 日期：2026年6月25日
对美国公民及移民服务局（USCIS）决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名高级采购专员，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位邀请要求。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
USCIS否决了该申请，认定申请人已证明其为高级学位专业人士，但未证明豁免所需职位邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。现本事项依据8 C.F.R. § 103.3处于上诉审查之中。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。我们对本事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我们将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。如果申请人证明其符合基础EB-2分类的资格，则必须进而证明其值得行使自由裁量权，豁免职位邀请要求，即符合“国家利益”。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的分析框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，1 在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：(1) 拟从事的事业兼具实质价值和国家重要性；(2) 该个人处于有利地位，能够推进其拟从事的事业；以及 (3) 权衡之下，豁免职位邀请要求将有利于美国。同上。
1 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。
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二、分析 申请人是I I的高级采购专员。其过往职位包括采购/寻源合作项目、数据分析师、运营实习生和供应链实习生。其称其事业为“[t]制定一项综合倡议，重点增强美国各地服务不足和经济弱势地区供应链的韧性。”其主张其事业“将利用先进数据分析和六西格玛方法，识别并解决采购流程中的具体低效问题，确保基本商品和服务的稳定可靠供应。”其最终目标是提振地方经济、改善资源获取，并为全国范围内更广泛的经济和社会公平作出贡献。
服务中心运营处（SCOPS）认定申请人符合基础EB-2分类的高级学位专业人士资格，但未依据Dhanasar分析框架证明其资格。具体而言，其认定申请人满足Dhanasar第一项要件，但未满足第二和第三项要件，即须证明其处于有利地位能够推进其拟从事的事业，以及权衡之下豁免职位邀请要求、进而豁免劳工证将有利于美国。
经对记录重新审查，我们同意申请人未满足Dhanasar第二和第三项要件，因此未证明其符合国家利益豁免的资格。然而，基于下文所述理由，我们还认定申请人未充分证明其拟从事事业在第一项要件下的国家重要性，因此将撤销SCOPS就该问题所作的认定。2
A. 实质价值和国家重要性
第一项要件即实质价值和国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体事业。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定拟从事事业是否具有国家重要性时，我们考虑其潜在的前景影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 第889页。在Dhanasar中，我们指出“我们寻找”拟从事事业的“更广泛影响”，并且“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响。”同上。我们还指出，“一项事业如果具有雇用美国工人的重大潜力，或具有其他重大积极经济效应，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。
我们同意拟从事事业具有实质价值。记录包含充分文件，包括申请人的拟议计划、文章和其他背景材料，足以表明该事业属于Dhanasar所设想的领域之一或多个。然而，申请人未履行其举证责任，证明其事业的前景影响达到国家重要性的水平。
2 尽管我们未逐一讨论每一份证据，我们已审查并考虑了全部记录。
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申请人主张，其事业将通过应用区块链技术和先进采购分析，特别是在服务不足地区，增强供应链韧性并提升美国国家安全、经济竞争力和关键基础设施可靠性。然而，记录缺乏关于其声称的模型和方法及其使用方式的充分细节，无法提供必要的聚焦程度或文件支持，以证明其关于该领域、地区或全国更广泛影响的主张达到国家重要性的水平。
尽管其概述了实施拟从事事业的六阶段发展计划，但其计划仅提供高层目标和简要概述，未充分详细说明其将如何在每个阶段具体实现此类目标。申请人也未清楚解释，且记录也未证明，所产生的任何影响如何直接且显著到足以达到国家重要性的水平。没有在拟从事事业与所主张影响之间建立充分直接证据关联的一般性结论陈述是不充分的。申请人必须以相关、有证明力且可信的证据支持其主张。参见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 第376页。
此外，申请人主张其供应链韧性模型——据称整合了预测分析和区块链技术——旨在通过增强透明度、更准确预测需求并确保库存水平得到优化以有效满足当地需求，来解决供应链脆弱性。但同样，除这些宽泛主张外，其未提供关于该模型或任何其他模型、方法或拟议研究的充分或具体细节，包括其具体涉及什么、与行业现有方案有何不同或有何改进，或表明其将如何提供原创性创新以促进行业进步或对行业产生更广泛影响。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 第889页。
申请人还严重依赖供应链管理领域的重要性及其与联邦优先事项的一致性，来主张其事业的国家重要性。其提交了各种行业文章和报告，讨论例如涉及供应链的问题、需求预测、准时制（JIT）库存系统、人工智能（AI）在供应链管理中的使用、各类县相关数据以及供应链行业总体情况。其还指出联邦举措，如关于“美国供应链”的第14017号行政命令和《国防生产法》（DPA）。然而，这些一般性文章和报告未提及申请人或其拟从事事业，也未以其他方式证明申请人的具体事业将如何产生具有国家重要性的影响。尽管我们认可供应链行业的价值以及区块链和采购分析等先进技术可能对其产生的积极效益，但仅在一个重要领域工作不足以证明拟从事事业的国家重要性。同上（规定在确定国家重要性时，重点在于“外籍国民拟从事的具体事业”）。申请人仍必须证明其事业在该国家重要性领域的潜在前景影响，而其未做到。
由于申请人未证明其拟从事事业符合Dhanasar第一项要件所要求的国家重要性，我们将撤销SCOPS的认定。
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B. 处于有利地位能够推进拟从事的事业
在判断申请人是否满足Dhanasar第二项要件时，“我们考虑的因素包括但不限于：个人的教育、技能、知识以及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；为实现拟议事业所取得的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的利益。”同上，第890页。
SCOPS认定，申请人未能证明其处于有利地位以推进拟议事业，而这正是第二项要件所要求的。在上诉中，申请人主张其教育背景、经验、研究贡献和利益相关方的支持表明其处于有利地位以推进其拟议事业。然而，经重新审查（de novo review），我们同意SCOPS的认定。
申请人陈述并经记录反映，其拥有经济学学士学位和工业管理硕士学位。申请人还提供了其出版物和引用历史的证据，以及其持有的各种认证，如认证高级供应链专业人士（CASP）、Professional Scrum Master I和Microsoft Office Specialist: Excel 2013。虽然我们认可申请人的教育资历和认证，这是应予考虑的一个积极因素，但申请人未能证明其学术成就足以表明其处于有利地位以推进其拟议事业。
申请人还主张，SCOPS未能充分考虑其过往工作作为预测未来成功依据的影响。他援引其在学术和职业生涯期间发表的关于供应链韧性和采购分析的研究论文，并主张这些论文已在领域内被引用和认可。他声称这些论文进一步验证了其专业知识和贡献。然而，对记录的审查显示，在提交申请时，其三篇已发表文章共获得79次引用，其中被引最多的文章获得40次引用，被引第二多的文章获得38次引用，第三篇文章仅获得1次引用。3 申请人未能通过记录中的证据表明其已发表作品被独立研究人员频繁引用、以其他方式推动了该领域的进展，或已对更广泛的供应链行业产生影响或引发了实质性的积极讨论。证据亦未能以其他方式表明其工作构成其研究领域的成功或进展记录。虽然我们认识到研究必须以某种方式为知识库增添信息才能被接受发表、展示、获得资助或学术学分，但并非每一位从事过原创研究的个人都会被认定处于有利地位以推进其拟议事业。相反，我们审查Dhanasar中列出的因素，以确定例如个人在实现拟议研究目标方面的进展、在类似工作中的成功记录或在相关方中引发的兴趣是否支持这一认定。同上。
3 我们注意到，针对SCOPS补件通知（RFE）提交的证据反映，申请人的引用次数较其初始申请时提交的计数有所下降。其在RFE后的引用记录显示，其三篇文章共获得66次引用，其中被引最多的两篇文章各获得29次引用，第三篇文章获得8次引用。
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此外，虽然申请人还强调了其为雇主工作期间取得的各项过往成就，如效率提升和年收入增长，但这些因素不足以表明其处于有利地位以推进其事业。为支持其主张，他提交了多封推荐信，这些信件对申请人的过往项目作了概括性描述，并赞扬了申请人的技能和成就。虽然部分信件提及申请人的工作如何使其各自公司受益，或宽泛地断言申请人的工作对该领域有所贡献，但这些信件并未进一步阐述或充分解释申请人的工作如何在该领域得到应用，或以其他方式构成成功记录。此外，信件缺乏具体性，未能表明其工作如何影响了该领域或行业、展现出成就历史，从而使其处于有利地位以推进其拟议事业。再次强调，我们在判断申请人是否处于有利地位以推进其拟议事业时会考虑多种因素，任何成功记录只是可能有助于这一认定的众多因素之一。
申请人还称其事业处于其六部分发展计划的第二阶段。但他提交的关于所称进展的证据很少，包括显示其计划如何为事业融资的文件以及相关方的利益。尽管他声称来自I______________________________的信件表明利益相关方对其拟议事业有兴趣，但该信件是结论性的，并未具体说明南卡罗来纳州政府如其所称有意实施申请人未来的工作。4
因此，基于本记录，证据不足以表明申请人处于有利地位以推进其拟议研究事业。据此，其未能证明满足Dhanasar第二项要件。
III. 结论
由于申请人未能证明其拟议事业具有国家重要性且其处于有利地位以推进拟议事业，其未能证明符合国家利益豁免的资格。因此，根据Dhanasar第三项要件对其资格作进一步分析将没有实际意义。参见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（裁定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性的认定”）。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成此事的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或在其他方面不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而根据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其失去未来签证或其他移民福利的资格。
4 我们还注意到，该______________________________信件包含多处语法和拼写异常，这引发了对该信件来源的额外疑问，因而也影响其证明价值。
