行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案件编号：40462858
日期：2026 年 6 月 25 日
对 美国公民及移民服务局（USCIS）决定的 上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名程序分析师，寻求以持有高等学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求，即国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
USCIS 拒绝了该申请，认定申请人未能证明其有资格获得国家利益豁免，也未能证明其作为裁量事项值得获得该豁免。本事项现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案中的问题重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础 EB-2 签证分类的资格，即作为高等学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。一旦申请人证明其符合基础分类的资格，申请人还必须证明其有资格获得对工作邀请要求「符合国家利益」的裁量性豁免。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。当符合国家利益时，USCIS 可以授予对所需工作邀请、并因此对劳工证的这一裁量性豁免。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，如果申请人证明以下事项，USCIS 可以作为裁量事项授予国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
对于基础 EB-2 移民分类，USCIS 认定申请人符合持有高等学位的专业人士资格。上诉中的问题是，申请人是否证明豁免工作邀请要求、并因此豁免劳工证将符合国家利益。在适用 Dhanasar 框架时，USCIS 认定申请人未证明其满足 Dhanasar 分析框架三项要素中的任何一项。经重新审查，本办公室同意 USCIS 的认定，即申请人未证明其拟议工作具有 Dhanasar 第一项要素下的国家重要性。
Dhanasar 第一项要素聚焦于申请人拟从事的具体工作。工作的价值可以在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于「外籍人士拟从事的具体工作」。同上。
申请人目前受雇于纽约一家珠宝企业，担任程序分析师。就其拟议工作而言，他计划参与一个名为 [已隐去] 的项目，为此他将通过设计、开发和部署「一款具有图像模式识别能力、用于高端珠宝质量检测的人工智能软件」，来「创新和优化」[已隐去] 的质量控制流程。申请人表示，该新软件将在珠宝制造过程中「实现质量检验流程、缺陷识别和高端珠宝真伪鉴定的自动化，提高效率并降低人为错误的风险」。
为帮助解释其拟议工作，申请人的补件通知回复中包括一份商业计划书、一封来自商业客户的意向书，以及申请人与 [已隐去] 之间的合作协议。申请人解释称，他与雇主签订了合作协议，据此他同意为 [已隐去] 项目开展工作，而 [已隐去] 同意提供其基础设施，包括样品珠宝以及用于新 [已隐去] 软件开发与部署的设备、人员和其他费用的财务投资。商业计划和合作协议说明了项目成本以及约两年、分多个阶段的时间表，包括：分析并规划开发该软件的可行性；为开展项目进行设备采购和环境配置；识别珠宝特征并为数据库收集图像；设计和开发深度学习算法，以识别珠宝质量和真伪特征，并为客户提供友好界面以上传图像并获取珠宝质量和真伪结果；软件的集成、测试和验证；以及在珠宝生产环境中部署该软件产品。申请人表示，[已隐去] 将在其珠宝制造过程中使用该新软件，未来计划以 50/50 的所有权结构，将软件推广至 [已隐去] 和全美其他珠宝制造商。
尽管申请人的拟议工作具有实质价值，USCIS 认定其未证明其拟议工作具有国家重要性。USCIS 认定，申请人未证明其拟议工作将超出其雇主 [已隐去] 及其客户的范围，从而对其领域、社会福利或更广泛的国家产生所称的潜在预期影响，且达到与国家重要性相符的水平。
在上诉中，申请人主张 USCIS 的决定基于错误的法律和事实结论，认为 USCIS 错误适用了 Dhanasar 标准，并忽视了证明其值得获得国家利益豁免的证据。他坚持认为，USCIS 认定其拟议工作不会超出其雇主及其客户的范围更广泛地延伸，是错误的。在考虑所有证据时，他坚持认为这些证据清楚地证明了其拟议工作的国家重要性，包括其工作通过技术进步和改善珠宝制造工艺领域对国家及其领域可能产生的广泛影响。此外，他声称其拟议工作具有创造美国就业机会并影响美国和地方经济、社会与文化福利以及国家倡议的重大潜力。
在决定中，USCIS 未考虑其补件通知回复中提交的文件，认定新证据构成对申请的重大变更。然而，本办公室同意申请人的观点，即在补件通知回复中提交此类证据不构成对申请的重大变更，而是澄清其初始申请中所述的拟议工作。
随上诉，申请人提交了额外证据，具体是一封根据 Dhanasar 框架评估该申请的专家意见书。申请人主张该意见书不应被视为新证据，而应视为澄清和解释先前提交证据的证据，并援引 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 176 (Comm. 1998) 和 Matter of Soriano, 19 I&N Dec. 764, 766 (BIA 1988)。然而，本办公室不会在上诉中首次考虑这一新证据，因为申请人在有机会通过回复 USCIS 补件通知提交时并未向 USCIS 提交该证据。见 Matter of Soriano, 19 I&N Dec. at 766（拒绝考虑上诉中提交的新证据，因为「申请人已被告知所需证据，并在拒绝前获得了合理机会将其纳入记录」）。
Dhanasar 第一项要素聚焦于申请人拟从事的具体工作。工作的价值可以在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于「外籍人士拟从事的具体工作」。同上。
在此，申请人未提供充分证据佐证其主张，即其拟议工作的预期影响与国家重要性相称。申请人的商业计划和合作协议对项目作了宽泛描述，仅提出将潜在 [已隐去] 软件产品推广至其他珠宝制造企业的一般计划。这些文件主要使用笼统措辞，宽泛地声称其拟议 [已隐去] 产品有可能影响美国经济、珠宝制造业和其他制造业。尽管这些文件提供了申请人为实现开发、设计和部署 [已隐去] 软件并将其推广给他人等目标而打算采取的步骤，但这些计划简短而模糊，缺乏详细信息以及佐证其关于项目广泛影响之主张的证据。
申请人的陈述和商业计划强调了人工智能和珠宝制造业对美国经济的重要性；技术制造相关服务需求的预期增长；以及申请人的项目有助于填补先进人工智能系统相关领域的劳动力短缺。然而，仅在珠宝制造领域使用人工智能技术，或在一个劳动力短缺的增长领域工作，不足以确立拟议工作的国家重要性。美国劳工部通过劳工证程序直接处理此类合格劳动力短缺问题。此外，某一行业的增长和重要性不足以满足 Dhanasar 框架下的国家重要性要求。本办公室不聚焦于某一行业或领域的重要性，或某一领域的劳动力短缺，而是聚焦于「外籍人士拟从事的具体工作」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
申请人声称其拟议工作与国家倡议以及 USCIS 政策指南相一致，该指南承认推进机器学习和人工智能对国家安全以及科学、技术、工程和数学（STEM）领域进步的重要性。他坚持认为，其工作涉及推进 STEM 技术，特别是制造业领域的机器学习和人工智能技术，这些技术被美国国家科学技术委员会认定为关键和新兴技术。此外，他声称其拟议工作与纽约州政府支持推进人工智能的政策相一致。为支持其主张，申请人提交了有关推进美国在人工智能领域领导地位的联邦行政命令，以及一份纽约州报告，该报告描述了纽约领先公立和私立大学之间的合作，以建立人工智能计算机中心，促进全州人工智能技术的创新、研发。
本办公室承认人工智能进步对美国制造业、吸引相关职业合格专业人员以及加强我国技术（特别是被认定为关键和新兴的技术）的整体价值，但其整体意义并不能确立申请人具体拟议工作的国家重要性。参见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual。尽管 USCIS 承认与 STEM 学位和领域相关的特定证据考量，「证据必须证明 STEM 工作同时具有实质价值和国家重要性」。见同上。申请人对 [已隐去] 项目对国家倡议的潜在影响作了笼统陈述，但未量化拟议工作在所指出关切领域的预期影响，也未提供客观、有证明力的证据支持其主张。此外，为支持其主张而提交的证据未提及申请人具体的拟议项目及其对领域或此类国家和地方倡议的潜在影响。尽管推进人工智能技术和应对美国制造业挑战可能是具有国家重要性的问题，但申请人未以佐证证据证明其具体工作对这些具有国家重要性的事项具有所称的潜在预期影响。如上所述，某一行业或领域（如人工智能及其在珠宝制造中的使用）的重要性不足以满足 Dhanasar 框架下的国家重要性要求。
记录中包括一封来自一位珠宝商的意向书，该珠宝商愿意协助申请人并为 [已隐去] 项目提供 [已隐去]。该珠宝商是 [已隐去] 的客户，表示愿意出借其珠宝用于开发 [已隐去] 产品，以换取优先获得最终 [已隐去] 产品。然而，该信函笼统地谈及对该项目的兴趣以及该珠宝商对申请人工作的赞赏，但未解释 [已隐去] 产品的设计、开发和部署的具体情况以及他们预期的职业关系。在没有更多证据详细说明 [已隐去] 项目的具体情况并佐证超出对该项目兴趣之外的国家重要性主张的情况下，记录缺乏证据以确定其拟议工作是否对珠宝制造业、任何其他行业或更广泛地达到国家重要性水平具有所称的潜在预期影响。
在 Dhanasar 中，本办公室指出「我们寻找拟议工作的更广泛影响」，并且「一项事业可能具有国家重要性，例如因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响」。同上。本办公室还指出，「一项具有雇用美国工人重大潜力或具有其他重大积极经济影响（例如特别是在经济萧条地区）的事业，很可能被理解为具有国家重要性」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
申请人的商业计划声称，该项目具有创造美国就业机会并对美国珠宝制造业和美国经济产生其他重大积极经济影响的重大潜力。根据其商业计划，[已隐去] 项目预期提高珠宝制造业的效率和可扩展性，从而影响地方经济的珠宝购物旅游、珠宝出口和珠宝投资。然而，申请人未提供独立的客观佐证证据，以支持其关于 [已隐去] 项目将为美国带来重大经济利益的主张。
此外，商业计划表明将雇用九至十名全职员工来开展项目，并将创造数量未指明的额外工作岗位来实施和维护 [已隐去] 软件以及 [已隐去] 的任何 [已隐去] 客户。然而，记录未充分详细说明其人员配置预测的依据，也未充分解释这些预测将如何实现。申请人必须以相关、有证明力且可信的证据支持其主张。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。即使本办公室假设申请人所称的一切都会发生，记录仍缺乏证据表明，为这个为期两年的项目创造九至十个全职工作岗位以及数量未指明的实施和维护 [已隐去] 的工人，达到国家重要性水平。申请人未提供独立的客观佐证证据，以支持其关于在 [已隐去] 项目上的工作将对其领域产生更广泛影响并为国家或纽约当地社区带来重大经济利益的主张。
本程序中的证明标准是优势证据，即申请人必须证明其所主张的事项「更可能为真」或「很可能为真」。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76。为确定申请人是否在优势证据标准下履行了举证责任，本办公室不仅考虑证据的数量，还考虑证据的质量。同上；Matter of E-M-, 20 I&N Dec. 77, 79-80 (Comm'r 1989)。除一般性主张外，申请人未证明其拟为 [已隐去] 项目开展的工作提供了所称的创新，从而对其领域、人工智能、美国制造业或其他更广泛影响作出贡献。申请人的陈述不足以证明其主张，必须以相关、有证明力且可信的证据支持。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。记录缺乏详细说明并充分解释其拟议 [已隐去] 项目将如何实现所称影响的证据。申请人所称的潜在经济、社会福利和文化影响取决于众多因素，而他未在其拟议工作与所称潜在影响之间提供足够直接的证据联系。在没有充分书面证据证明其作为程序分析师拟议的工作职责及其在 [已隐去] 项目上的工作将更广泛地影响珠宝制造领域，而非仅有利于其雇主及其客户的情况下，申请人未以优势证据证明其拟议工作有可能对其领域、美国经济、社会福利或更广泛的国家重要事项产生与国家重要性相称水平的影响。
由于记录中的文件未充分确立申请人拟议工作的国家重要性，而这是 Dhanasar 先例决定第一项要素的要求，因此他未证明其有资格获得国家利益豁免。这一驳回依据对申请人的上诉具有决定性，因此本办公室拒绝审理并在此保留申请人关于其在 Dhanasar 第二项和第三项要素下资格的上诉论点。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出「法院和机构无需对作出其结论所不必要的问题作出认定」）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本来就不符合资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
III. 结论
由于申请人未证明其符合 Dhanasar 分析框架所要求的第一项要素下的资格，因此其作为裁量事项不符合国家利益豁免资格。基于上述理由，上诉将被驳回。
裁定
上诉驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟本决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或本来不可入境或可被驱逐出境的外国人，可能因签发表格 I-862（出庭通知）而根据本法第 240 条面临遣返程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
