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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：43508914 日期：2026年6月25日
对美国公民及移民服务局（USCIS）决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人系农业技术领域的企业家，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求。参见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
USCIS否决了该申请，认定尽管申请人符合高级学位专业人士资格，但其未能证明豁免所要求的工作邀请、并因此豁免劳工证将符合国家利益。1 现本事项依8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊才能的个人。本法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，其随后必须证明其值得行使自由裁量权，豁免工作邀请要求，以符合“国家利益”。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的分析框架。Dhanasar案指出，USCIS可行使自由裁量权，2 在申请人证明以下事项时批准国家利益豁免：
1 高级学位是指高于学士学位的任何美国学术或专业学位或外国同等学位。美国学士学位或外国同等学位加上该专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。 2 参见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS批准或否决国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。
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- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位，能够推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
二、分析
申请人拟在I I纽约州成立一家公司，专门从事“利用人工智能、无人机和智能传感器为农业开发和提供高科技解决方案”。根据其商业计划，其“主要战略是创建一个创新平台，整合精准农业、数据分析和流程自动化，以满足农民和农业企业日益增长的需求”。其进一步说明，公司的主要产品是I I应用程序，该程序整合了人工智能、无人机和智能传感器技术。
第一项要件，即实质价值和国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体事业。同上，第889页。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。在Dhanasar案中，本办公室指出，在评估国家重要性时，“我们寻找更广泛的影响”，并且“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响”。同上，第890页。本办公室还指出，“一项事业如果具有雇用美国工人的重大潜力，或具有其他实质性的积极经济效应，特别是在经济萧条地区，则很可能被理解为具有国家重要性。”同上。
USCIS认定申请人的拟议事业具有实质价值。然而，USCIS认定申请人未能证明拟议事业具有国家重要性，也未能证明权衡之下豁免工作邀请要求将有利于美国。本办公室同意。
在上诉中，申请人主张USCIS的分析在若干情形中适用了错误的法律标准和要件。申请人声称其拟议事业“旨在实现整个农业领域的广泛可用性和传播”，并且是“一种可扩展的、基于平台的模式，能够跨多个用户、地区和农业经营进行部署”。其还称USCIS“依赖Dhanasar案中的教学示例是错误的”，因为其事业“不局限于教室或固定的人群”，并进而解释其拟议事业“涉及创建一个可复制、可分发并在整个农业领域采用的技术系统”。
在Dhanasar案中，本办公室认定该申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为这些活动不会更广泛地影响其所在领域。同上，第893页。同样，申请人未能证明提供其“农业技术领域的新型运营模式”如何能够充分超越其自身业务及其未来客户，以与国家重要性相称的水平更广泛地影响该领域。本办公室注意到，USCIS政策
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手册指出，“为某一特定公司使用或销售而开发某项特定技术的人，可能无法仅凭该技术将为其公司或其客户带来利益的证据来确立国家重要性”，并且为确立与国家重要性相称水平的更广泛影响，申请人可以证明“对该技术的采用或许可存在广泛兴趣、一种新颖且重要的制造或运营流程，或该技术如何影响其他公司开发类似技术。”一般参见6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3), www.uscis.gov/policy-manual。记录中包含一封来自潜在客户的意向书。然而，该信函并未确立对申请人拟议事业的此类广泛兴趣、其新颖且重要，或其将影响该领域。相反，该信函仅强调该事业的影响仅限于雇用申请人提供服务的个别客户或公司。在此，本办公室认定，申请人未能证明其拟议事业能够充分超越其未来客户，以与国家重要性相称的水平更广泛地影响农业技术领域、经济或美国社会福利。
此外，申请人主张USCIS认定其“未能证明足够的经济影响或就业创造，反映了对Matter of Dhanasar的误用”。为支持该主张，申请人援引本办公室在Dhanasar案中的认定，即“事业具有创造重大经济影响的潜力的证据可能是有利的，但并非必需，因为事业的价值可以在没有直接或可量化经济影响的情况下确立。”Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 第889页。然而，这涉及确立拟议事业的实质价值，而非其国家重要性。
我们同意USCIS的结论，即申请人未能证明其拟从事的具体事业具有雇用美国工人的重大潜力，或 otherwise 对我国产生实质性积极经济影响。Id. at 890。在其商业计划中，申请人声称他将在运营的前五年创造23个工作岗位并产生约1.5百万美元的税收收入。然而，该商业计划未解释这些预测是如何计算的，也未充分阐明这些预测将如何实现，申请人亦未提供独立证据或以其他方式解释其业务将如何创造达到对某一地区具有重大影响或对某一特定领域具有预期全国性影响水平的工作岗位。因此，记录未显示申请人事业所产生的对区域或国家经济的预期利益将达到先例决定所设想的“实质性积极经济影响”水平。Id. 申请人必须以相关、有证明力且可信的证据支持其主张。See Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。
此外，申请人主张，美国公民及移民服务局（USCIS）在未采纳一位农学家出具的专家意见函一事上存在错误。经审查，在论述Dhanasar框架第一项要件时，该函作者讨论了拟议事业及其所主张的利益。然而，该作者的意见在很大程度上是结论性的，并未充分解释申请人的工作将如何产生此类全国性的重要影响。例如，该作者认为，申请人的拟议事业将提供“一种新的、高度准确且可扩展的诊断效率模型，从根本上推进整个美国国内农业科技软件行业的技术实践”，并且其“技术提升了直接经济产出，从而显著增强了对国家[国内生产总值（GDP）]的下游劳动力和增值贡献”。但除这些概括性表述之外，该作者几乎没有提供任何解释或佐证证据，将申请人的公司直接与这些所主张的利益、全行业影响或其他实质性积极经济或社会效应联系起来。
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申请人的公司与这些所主张的利益、全行业影响或其他实质性积极经济或社会效应联系起来。
最后，我们还审查了申请人的推荐信。各函作者赞扬了申请人的能力以及使其成为技术领域宝贵资产的个人特质。例如，一封信指出，申请人对复杂系统的“深刻理解以及将挑战分解为可管理组成部分的能力，极大地帮助我们的团队推进了后续轮次的工作”。另一封信指出，申请人的“坚持和奉献精神在启动和开发多个私有云和公共云部署中尤为明显，实质上为公司创造了新的商业机会”。尽管这些信件证明申请人的同事对其本人及其工作给予高度评价，但它们并未就其所拟议事业的影响提供有说服力的细节，也未证明此种影响将如何延伸至其未来客户之外。因此，这些信件不能证明申请人符合Dhanasar第一项要件下的资格。
III. 结论
由于申请人未能依据Dhanasar检验标准的第一项要件确立资格，我们无需处理其在其余要件下的资格，并在此予以保留。3 参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和行政机关无需对作出裁决所不需要的问题作出认定”）；另参见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n. 7 (BIA 2015)（在申请人本不具备资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。举证责任在于申请人，须以优势证据标准证明其满足所寻求利益的每一项资格要求。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-376。申请人在此未能做到，因此，我们认定其未能作为自由裁量事项确立国家利益豁免的资格。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟本决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或本属不可入境或可被驱逐出境的外国人，可能因签发I-862表《出庭通知》而依据该法第240条被启动遣返程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其丧失未来签证或其他移民利益的资格。
3 USCIS未经分析即认定申请人已证明其处于有利地位以推进其拟议事业。
