行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：38975781
日期：2025 年 6 月 26 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名资深云安全架构师，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求，即国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营部拒绝了该申请，认定申请人未能证明其符合国家利益豁免资格，或未能证明其作为裁量事项值得获得国家利益豁免。本事项现处于上诉审查阶段。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。我们对本事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我们将驳回上诉。
I. 法律
要确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础 EB-2 签证分类的资格，即作为持有高级学位的专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。一旦申请人证明其符合基础 EB-2 分类的资格，其还必须证明符合「符合国家利益」而裁量豁免工作邀请要求的资格。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。当符合国家利益时，美国公民及移民服务局（USCIS）可以授予此项对所需工作邀请、进而对劳工证的裁量豁免。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，如果申请人证明以下各项，USCIS 可以作为裁量事项授予国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
服务中心运营部认定申请人符合基础 EB-2 分类的资格，即作为持有高级学位的专业人士。上诉中的争议在于申请人是否证明豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。服务中心运营部认定，虽然申请人证明了拟议工作具有实质价值，但其未能证明该工作具有国家重要性，即 Dhanasar 分析框架第一要素的要求。经重新审查，我们同意申请人未能依据 Dhanasar 第一要素证明其拟议工作的国家重要性。
Dhanasar 分析框架的第一要素，即实质价值与国家重要性，聚焦于申请人拟从事的具体工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可以在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定国家重要性时，相关问题并非该个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，我们聚焦于「外籍国民拟从事的具体工作」。同上。
在上诉中，申请人主张服务中心运营部错误地识别了其拟议工作，将其工作限定为其拟议的职位名称及作为资深云安全架构师的雇佣关系。申请人表示，虽然其打算在美国作为资深云安全架构师为一家领先科技公司（如 Google）工作，但其预期雇佣与其拟议工作是分开的。其主张，其雇佣仅仅「确认了其推进拟议工作的承诺与能力」，且其陈述及支持性证据清楚地说明其拟议工作独立于其雇佣，具有将超越其预期雇主并推进金融、电信和电子商务领域网络安全技术的利益。
在其陈述中，申请人表示其拟议工作是「继续[其]关于设计稳健安全架构以及为人工智能、[大]数据、金融服务和电[子]商务等平台开发原则的研究，以保护数字资产和数据免受外部威胁，从而提升这些领域的网络安全成果。」其解释称，其研究包括在云基础设施中整合「零信任框架」以及增强人工智能以实现实时网络欺诈预防。申请人概述了六个研究项目，表明其意图通过与行业领袖合作并在行业会议上发表其研究成果来推进网络安全领域。
然而，申请人并未按照 Dhanasar 的要求为其拟从事的研究工作提出具体的拟议工作，也未提供相应程度的聚焦或文件来支持其主张，即其拟议研究项目有可能影响网络安全领域或其他领域和行业。相反，申请人的陈述仅提供了其拟议项目的简要概述，每个项目一般性地说明将纳入人工智能以开发基于云的架构，推进金融、电信和电子商务行业的网络威胁检测，且其将与行业专业人士合作开展这些项目。
第一要素涉及「具体工作」的实质价值与国家重要性。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在依据 Dhanasar 框架分析申请人拟议工作的国家重要性时，我们聚焦于拟议工作的预期影响，而非将分析限于申请人在提交申请时的雇佣情况。工作比一般职业更为具体，应包含申请人拟从事的工作类型的细节，并描述具体项目和目标。参见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual。作为对比，Dhanasar 中的申请人证明其在空气与航天推进领域开展研究与开发，更具体而言，是涉及 5 马赫以上速度的高超音速推进系统，且其开发了一种精确计算高超音速气流的创新方法。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 891-92。此外，其提交的证据反映其将继续研究设计和开发纳米卫星、火箭推进弹道导弹和单级入轨飞行器的推进系统，并提交了大量支持性证据，说明其持续研究将如何帮助美国保持在高超音速飞行方面相对于其他国家的优势，包括反映其获得政府实体研究资助的文件。同上。
在此，申请人提供了其拟议研究项目的简要概述，并作出宽泛主张，称其研究项目将影响国家政府政策；推进网络安全领域的网络威胁检测；并减轻金融、电信和电子商务行业的经济损失，但未提供佐证证据。申请人必须以相关、具有证明力且可信的证据支持其主张。参见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。申请人在此未做到这一点。此外，虽然作为资深云安全架构师为一家专注于人工智能驱动的网络安全以及金融和电信行业云安全的科技公司工作，证明了拟议工作的实质价值，但这并不支持或证明其具有全国性、甚至全球性的预期潜在影响，或具有上升到国家重要性程度的更广泛影响。
申请人提交了两封信函以支持其工作的国家重要性，但这些信函并未指明或论述其具体的拟议工作。相反，这些信函聚焦于申请人在计算机科学领域的既往工作及其成就，同时作出一般性陈述，称申请人的贡献推进了计算机科学领域并将对美国有价值。申请人前同事的一封信函解释称，申请人领导了其前雇主的银行应用程序迁移工作，并提到申请人的专业知识增强了银行安全，确保客户数据保护。该信函仅笼统地提及申请人的研究，称「[申请人]对保护银行环境的研究为[美国]带来了诸多利益，包括赋能人工智能驱动的安全工具和应对网络安全威胁。」第二封信函主要强调申请人此前发表的研究以及其他研究人员对其工作的引用。
虽然这些信函表明作者重视申请人在计算机科学和网络安全领域的工作，但它们并未提及申请人具体的拟议工作，或其所拟从事的研究将如何影响其领域或以其他方式具有国家重要性。我们可以作为裁量事项，将大学、专业组织或其他来源提交的咨询意见陈述用作专家证言。然而，当某项意见与其他信息不一致或在任何方面存疑时，我们无需接受该证据或可给予其较低权重。参见 Matter of Caron Int'l, 19 I&N Dec. 791 (Comm'r 1988)。
其次，申请人主张其拟议工作与国家政府倡议以及 USCIS 政策指南相一致，后者承认网络安全对国家安全、人工智能以及科学、技术、工程和数学（STEM）领域进步的重要性。其坚持认为，其工作涉及推进 STEM 技术的研究，特别是被美国国家科学技术委员会认定为关键和新兴技术的网络安全和人工智能技术。记录中包括媒体文章以及美国政府关于网络安全和数据保护对国家安全和美国经济重要性的报告和政策的页面。
虽然 USCIS 承认与 STEM 学位和领域相关的特定证据考量，「证据必须证明 STEM 工作同时具有实质价值和国家重要性。」参见 6 USCIS Policy Manual, 同上, at F.5(D)(2)。我们承认网络安全行业的整体价值，即吸引相关职业的合格专业人士并加强我国的技术，特别是被认定为关键和新兴的技术，但其整体重要性并不确立申请人具体拟议工作的国家重要性。参见同上。申请人未充分详细说明其拟议研究，以使人们理解其将如何推进 STEM 技术并对其领域产生足以广泛、上升到国家重要性程度的潜在影响。此外，申请人未证明其作为资深云安全架构师为一家美国公司工作并为金融服务、电信和电子商务行业设计人工智能安全架构开展研究这一具体工作，将会对其预期雇主和客户之外产生影响，或证明其拟议研究工作将以其他方式对网络安全行业、美国国家技术倡议或其他行业产生更广泛的影响。
最后，申请人援引 Buletini v. INS, 860 F. Supp. 1222 (E.D. Mich. 1994)，主张服务中心运营部未考虑全部证据，构成滥用裁量权。Buletini 案法院并未表示，如果 USCIS 未对每项证据进行个别分析，即构成滥用裁量权。当 USCIS 对申请给予有理由的考量并作出充分认定时，其无需具体回应申请人提出的每一项主张，也无需回应申请人提交的每一项证据。Guaman-Loja v. Holder, 707 F.3d 119, 123 (1st Cir. 2013)（引用 Martinez v. INS, 970 F.2d 973, 976 (1st Cir. 1992)；另见 Kazemzadeh v. U.S. Atty. Gen., 577 F.3d 1341, 1351 (11th Cir. 2009)；Casalena v. U.S. INS, 984 F.2d 105, 107 (4th Cir. 1993)）。
为确定申请人是否达到优势证据标准下的举证责任，我们不仅考虑证据的数量，还考虑证据的质量（包括相关性、证明力和可信度）。参见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376；另见 Matter of E-M-, 20 I&N Dec. 77, 79-80 (Comm'r 1989)。在此，服务中心运营部确认了为评估其拟议工作的实质价值和国家重要性而提交的文件。基于记录，服务中心运营部的裁决是对证据的有理由的解释和考量。所述拟议工作及记录中的证据并不支持申请人的主张，即其工作的潜在影响超越其雇主，对其领域产生更广泛影响，或具有上升到国家重要性程度的影响。
服务中心运营部进一步认定，申请人未能依据 Dhanasar 第二要素证明其有能力推进拟议工作，且整体而言，豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将有利于美国，即 Dhanasar 第三要素。由于记录中的文件不足以证明申请人符合 Dhanasar 先例裁决的第一要素，其未能证明符合国家利益豁免的资格。这一认定的驳回依据对申请人的上诉具有决定性，因此我们拒绝触及并在此保留申请人关于 Dhanasar 第二和第三要素的上诉主张和资格问题。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出「法院和机构无需对作出裁决所不需要的问题作出认定」）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下拒绝触及上诉中的替代性问题）。
III. 结论
由于申请人未能满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一要素，其未能证明作为裁量事项符合国家利益豁免的资格。基于上述理由，上诉将被驳回。
裁定：
上诉驳回。
