行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：38808663
日期：2025 年 6 月 30 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名人工智能（AI）研究人员与开发者，研究领域为信息检索、图挖掘与自然语言处理系统，其寻求依据职业移民第二优先（EB-2）类别进行分类，并豁免该类别的职位offer要求。参见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2)(B)(i) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)(B)(i)。如果申请人证明豁免这些美国工人保护要求将「符合国家利益」，美国公民及移民服务局（USCIS）有权裁量免除该类别的职位offer——以及由此产生的美国劳工部（DOL）认证相关要求。同上。
服务中心运营部（SCOPS）最初批准了该申请，随后撤销了批准。SCOPS 认定，申请人作为持有「高级学位」的专业人士成员符合 EB-2 类别资格，并证明其拟议的美国工作具有「实质价值」且其「有能力推进」该工作。但 SCOPS 认为其此前批准该申请系错误，认定证据不足以证明其拟议工作具有「国家重要性」，或整体而言在其案件中豁免美国工人保护将有利于国家。在上诉中，申请人主张 SCOPS 忽视了证据并施加了不当的证据要求。
在撤销程序中，申请人仍负有以优势证据标准证明其符合所请求福利资格的责任。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 589 (BIA 1988)（引文省略）。经重新审查，参见 Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)，我们认定其已证明其工作的国家重要性以及豁免最终有利于美国。因此，我们将支持本上诉。
I. 法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合 EB-2 类别的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有「特殊能力」的外国人。本法第 203(b)(2)(A) 条。为保护美国工人的就业，该移民签证类别通常要求潜在美国雇主向外国人提供工作，并取得 DOL 认证以使其永久在美就业。参见本法第 212(a)(5)(D) 条，8 U.S.C. § 1182(a)(5)(D)。申请人可通过证明豁免美国工人保护将「符合国家利益」来避免职位offer/劳工证要求。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。
本法与法规均未界定「国家利益」一词。因此，为裁决这些豁免请求，我们建立了一个框架。如果申请人另行符合高级学位专业人士或具有特殊能力的外国人的资格，其可通过证明以下事项而获得职位offer/劳工证要求的豁免：
其拟议的美国工作具有「实质价值」与「国家重要性」；
其「有能力推进」其预期工作；以及
综合考虑，豁免职位offer/劳工证要求将有利于美国。
Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889-91 (AAO 2016)；另参见 6 USCIS Policy Manual F.(5)(D)(1), www.uscis.gov/policy-manual。
在申请人获得美国永久居民身份之前的「任何时间」，USCIS 可「基于良好且充分的理由」撤销申请的批准。本法第 205 条，8 U.S.C. § 1155；另参见 Joseph v. Landon, 679 F.2d 113, 115-16 (7th Cir. 1982)。申请的错误批准可构成撤销的正当理由。Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 590。
如果拟撤销通知（NOIR）发出时未解释且未反驳的证据本可导致申请被拒，USCIS 可适当发出拟撤销通知（NOIR）。Matter of Estime, 19 I&N Dec. 450, 451 (BIA 1987)。如果申请人未及时回应 NOIR，或其回应未能克服所述撤销理由，本局可适当撤销申请的批准。同上，第 450-51 页。
II. 分析
A. 拟议工作
记录显示，申请人从中国一所大学获得电气工程与统计学理学学士学位，并从美国一所学校获得计算机科学理学硕士学位。2020 年至 2024 年间，计算机科学领域的会议发表了他撰写的数篇文章，其中多篇他担任第一作者。截至 2024 年 3 月申请提交时，其工作已被引用数百次。他还在会议发表前「同行评审」其他研究人员的作品，并在美国大学和大型电子商务公司担任研究员。
申请人目前正在攻读计算机科学博士学位，同时在其就读的美国大学担任研究员。获得博士学位后，他计划在该校或另一美国雇主处获得研究助理职位。申请人表示，「他将探索用于图挖掘与自然语言处理的前沿深度学习技术，设计创新模型以解决现实世界文本检索等复杂任务，采用先进的 [AI] 方法，并在同行评审会议上发表原创计算机科学研究。」他表示其工作：
增强了推荐与文本检索系统、复杂图建模与文本理解资源，创造出优于当前行业标准的数据分析。通过在这些领域运用其专业知识，其工作有望为零售企业、教育系统、医疗平台、政府机构以及所有依赖信息处理的企业带来积极的财务影响。
记录支持申请人作为高级学位专业人士符合所请求移民签证类别的资格。他还证明其拟议的美国工作具有实质价值且其有能力推进该工作。我们现在必须审查 SCOPS 关于该工作国家重要性以及豁免整体有利于美国的认定。
B. 国家重要性
在确定拟议工作是否具有国家重要性时，USCIS 必须关注该特定工作，特别是其「潜在预期影响」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。「例如，一项事业可能因在某一特定领域具有国家甚至全球影响而具有国家重要性，例如某些改进的制造工艺或医学进步所带来的影响。」同上。
最终，如果记录中的证据表明该人的拟议工作具有显著潜力，可广泛增进社会福利或文化或艺术丰富，或有助于有价值的技术或研究领域的进步，则其可能达到国家重要性的水平。
6 USCIS Policy Manual F.5(D)(1)。
SCOPS 一概认定「单个研究助理所提供的益处过于间接，不具有国家重要性」，此系错误。在 Dhanasar 中，我们认定一名航空航天研究人员证明了其工作的国家意义。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 892。他提交了：
来自学术界、政府和工业界高级职位人士的具有证明力的专家信函，描述了高超声速推进研究与美国战略利益相关的重要性。他还提供了媒体报道和其他证据，证明众议院军事委员会对高超声速技术发展的关注，并讨论了美国在该研究与发展领域的进展的潜在意义。这些信函和媒体报道讨论了其他国家目前在高超声速推进系统领域所做的努力和取得的进展，以及美国研究和发展这些技术用于导弹、卫星和飞机的战略重要性。
同上。
因此，与 Dhanasar 中的科学研究人员一样，申请人必须提交证据，「描述[其]研究与美国战略利益相关的重要性」。同上。
记录不支持 SCOPS 的认定，即没有「来自相关美国政府机构或……联邦资助的研究与发展中心的信函，证明[申请人]的具体拟议工作有望推进关键与新兴技术，或在其他方面对维持美国技术领先地位具有重要意义」。他提交的文件显示，一个美国政府机构已将 AI——包括其机器学习和深度学习专长——指定为「关键与新兴技术」。该机构认定这一先进技术「对美国国家安全具有潜在重要意义」，包括美国人民的安全以及「扩大经济繁荣与机会」。该机构的关键与新兴技术清单旨在「促进美国技术领先地位；……推进并维持共同技术优势；[并]开发、设计、治理和使用[技术]，为社会带来切实利益并与民主价值观一致」。
专家信函还将申请人的研究与美国战略利益联系起来。一位美国统计学与数据科学助理教授（其工作曾引用申请人的成果）表示，申请人在信息检索系统方面的研究「推动了电子商务公司的产品推荐……这些公司依赖准确的推荐来留住用户群」。此外，一位美国政府资助的地理空间科学与技术中心主任描述了申请人开发的「一个基于深度学习的框架，将非结构化地理空间文本数据组织为结构化、可操作的洞见」以及「一个生成式大语言模型，能够通过前沿信息检索机制与该[框架]交互」。该主任表示：「这一创新有望彻底改变地理空间 AI 研究，提供一种将使全球研究人员受益的变革性工具……他的前沿贡献不仅推进了 AI 的最先进水平，还应对了国家和全球挑战。」
申请人的博士导师进一步引用了「他在将[大语言模型]与领域特定检索机制整合方面的开创性工作」。该导师表示：
这些贡献不仅填补了当前 AI 能力的关键空白，还应对了美国各个领域——包括地理空间情报、医疗和公共政策——对稳健、可扩展且具有上下文基础的 AI 解决方案的迫切且日益增长的需求。[他]研究的时间敏感性怎么强调都不为过。AI 的快速进步要求立即采取行动，以确保美国在这一变革性领域保持领先地位。[他]的工作提供了一个罕见而宝贵的机会，以开发前沿技术，推动创新、增强经济竞争力，并应对数据科学与 AI 领域紧迫的国家挑战。
与 Dhanasar 中的研究人员一样，申请人还提交了证据，证明一个美国政府机构资助了他的部分研究。因此，如同 Dhanasar 中一样，「申请人在其领域研究的重要性得到了同行和政府对其研究兴趣的证据的佐证」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。
此外，与 SCOPS 的认定相反，优势证据表明申请人的拟议工作在美国许多行业的公司、消费者和研究人员中具有广泛应用，从而有望惠及其就读和工作的大学、其未来雇主及其客户之外的更多对象。正如其所主张：「[他]的具体拟议工作，恰恰专注于通过最先进的人工智能技术改进数据检索与处理系统，有助于形成应对特定技术需求且具有广泛影响的解决方案。」
申请人已证明其拟议工作具有国家重要性。因此，我们将撤销 SCOPS 的相反认定。
C. 豁免对美国的益处
成功的国家利益豁免申请人必须证明「整体而言，豁免职位offer要求并因此豁免劳工证将有利于美国」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
一方面，国会显然力图通过要求职位offer和劳工证来保护国内劳动力供应，从而促进国家利益。另一方面，通过创设国家利益豁免，国会认识到在某些情况下，劳工证程序所固有的益处可能被同样被视为符合国家利益的其他因素所压倒。
同上。
在平衡这些相互竞争的利益时，USCIS 可评估以下因素：
鉴于该外国人的资格或拟议工作的性质，该外国人获得职位offer或申请人获得劳工证是否不切实际；
即使假设有其他合格的美国工人可用，美国是否仍将从该外国人的贡献中受益；以及
该外国人工作的国家利益是否足够紧迫，以致值得放弃劳工证程序。
同上，第 890-91 页。
在 Dhanasar 中，我们认定，综合考虑，为申请中的航空航天研究人员豁免职位offer将有利于美国。同上，第 893 页。我们指出，该研究人员在相关领域拥有三个研究生学位，并「在高度专业化的领域拥有丰富的经验和专业知识」。同上。证据还显示，其高超声速推进领域的研究「对美国国家安全和竞争力具有重大意义」，且「对申请人发挥关键作用的研究的反复资助表明，政府机构……认为其在该主题上的工作有前景且有用」。同上。
本案申请人在 AI 领域拥有丰富的经验和专业知识。此外，如同 Dhanasar 及前述讨论，其领域对美国国家安全和竞争力具有重大意义。进一步，如同 Dhanasar，一个美国政府机构资助了他的部分研究，表明其工作具有前景和国家实用性。
综合审查本案的具体事实，各项因素倾向于豁免。因此，申请人已证明，整体而言，职位offer豁免将有利于美国。我们将因此撤销 SCOPS 的相反认定。
III. 结论
申请人已证明其拟议工作具有国家重要性，且综合考虑，豁免将有利于美国。我们将因此撤销 SCOPS 的相反认定并批准该申请，包括有利地行使裁量权批准国家利益豁免请求。
裁定：
本上诉获支持。
