原文第 1 页
美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40527275 日期：2026年6月30日
对美国公民及移民服务局（USCIS）决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求作为持有高级学位的专业人士获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
USCIS否决了该申请，认定申请人符合作为持有高级学位的专业人士的分类资格，但未能证明豁免所需职位offer、进而豁免劳工证将符合国家利益。本事项现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有以优势证据证明其资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其是持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须进而证明其值得行使自由裁量权，豁免职位offer要求，以符合“国家利益”。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的分析框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，1 在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
1 参见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量性质）。
原文第 2 页
- 该个人处于有利地位，能够推进其拟议事业；且
- 权衡之下，豁免职位offer要求将有利于美国。
同上。
二、分析
USCIS认定申请人符合作为持有高级学位的专业人士的资格，但未满足Dhanasar先例决定中所述三项要件中的任何一项。2 因此，需要确定的唯一问题是，申请人是否已证明豁免职位offer要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。
提交申请时，申请人在I lfor担任路面高级经理。________.....13 他表示其“拟议事业是在路面解决方案的设计与开发中实施可持续工程实践并利用再生材料，以显著减少路面的碳足迹，同时确保路面的耐久性和效率。”申请人进一步表示：
我打算在美国的._________~ I IPavement and Materials division寻求担任高级项目官员一职。我最感兴趣的是在 I I寻求该职位。我计划的研究主题._i_c_s-in_c_l_u-de-p-er_f_o_rm_in_g__. 路面结构设计中的新材料和技术部署。
在回应USCIS的证据请求（RFE）时，申请人声称其计划“开展并领导应用研究，以推进可持续路面工程实践的实施，有助于减少交通基础设施的碳足迹，同时增强其韧性、耐久性和效率。”他进一步写道：“通过整合再生材料和创新技术，我的工作旨在提供持久、环保且具有成本效益的路面解决方案，以应对当今基础设施系统面临的关键挑战。”申请人还概述了其声称计划开展的三项研究项目：!
I2 申请人1(2015)提交了外国学历等效评估，表明其拥有美国土木工程博士学位。其哲学博士学位来自l._______~ 3 在其表格ETA-9089附录A：外籍工人信息中，申请人表明其在该岗位的“工作职责”包括：“在路面与材料工程领域开展应用研究，以制定和维护州道路机构相关标准。职责还包括领导技术路面管理人员，为复杂的路面和基础设施问题提供技术和战略建议，并在合作研究机构之间进行协调。使用的工具/设备包括但不限于用于对路面材料进行高级测试和实验研究的实验室设备、作为在役路面性能研究非破坏性工具的落锤式弯沉仪（FWD），以及用于开发新路面设计程序的有限元软件。”由于申请人申请豁免职位offer要求，其无需拥有来自特定雇主的职位offer。但是，本办公室将考虑有关其职位的信息，以说明其打算以何种身份工作，从而确定其拟议事业是否符合Dhanasar框架的要求。
原文第 3 页
如下文所述，本办公室认定申请人未能依据Dhanasar所述分析框架确立国家利益豁免的资格。
A. 拟议事业的实质价值与国家重要性
Dhanasar第一项要件——实质价值与国家重要性——聚焦于个人拟开展的具体事业。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的 merit 可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。本办公室同意users的认定，即申请人的拟议事业具有实质价值。
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。本办公室撤回USCIS关于申请人未能依据Dhanasar第一项要件确立其拟议事业国家重要性的结论。作为其拟议研究具有实质价值和国家重要性的证据，申请人提交了关于减少沥青中污染物环境效益的信息。他还提供了支持信，讨论其工作如何有助于推动可持续路面工程实践的进步。此外，申请人提交的文件表明，其拟议研究的效益在路面工程领域具有更广泛的意义，因为研究结果通过科学期刊和会议传播给该领域的其他人。由于申请人已证明其拟议研究既具有实质价值又具有国家重要性，其已确立符合Dhanasar框架的第一项要件。
B. 处于有利地位推进拟议事业
第二项要件将焦点从拟议事业转向个人。同上，第890页。为确定其是否处于有利地位推进拟议事业，本办公室考虑的因素包括但不限于：其教育、技能、知识及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上。
记录包括申请人的简历、博士学位、已发表和已展示的作品以及资助来源的文件。申请人还提供了引用其已发表作品的 articles、引用指标以及讨论其研究项目的支持信等证据。
申请人在上诉中主张，users未正确评估记录中的证据，且该证据证明其处于有利地位推进拟议事业。申请人进一步主张，users未适当分析其已发表和已展示的作品、引用证据、支持信、教育背景和研究资助。基于下文所述理由，记录支持users的认定，即证据不足以证明申请人依据Dhanasar分析框架第二项要件处于有利地位推进其拟议事业。
在支持申请的支持信中，申请人的推荐人讨论了其路面工程研究项目。例如，关于申请人涉及热拌
原文第 4 页
关于沥青和双涂层再生混凝土骨料（DCRCAs），A-H-博士，[已隐去]的副教授表示，申请人“开发了一种新技术，涉及用水泥矿渣浆对再生混凝土骨料进行加固，随后施加丙烯酸沥青乳液层。”A-H-博士进一步指出，“所得材料是一种高度耐用且可持续的DCRCA，与传统沥青相比，具有改善的强度和抗湿性，”但她没有详细说明申请人的具体技术在道路建设行业中被应用的程度。申请人也没有以其他方式证明其研究成果构成成功或进展的记录，从而使其处于有利地位以推进其拟议的事业。
此外，关于申请人在改进沥青混合料寿命预测方面的工作，A-R-A-博士，[已隐去]的教授表示，申请人“应用有限元方法，基于分层道路中的可变参数对若干情景进行建模。这些模拟探索了车辆重量和层组成等因素，以深入理解道路组件与外部元素之间复杂的相互作用。”虽然A-R-A-博士还断言申请人的“研究在基层和路基道路层的特性和行为方面产生了大量发现”，并且“这些发现促进了更坚固道路的高效开发”，但他没有提供具体例子说明申请人的工作如何影响了该领域，也没有以其他方式表明其成功或进展达到使其处于有利地位以推进其拟议事业的水平。
此外，J-S-T-，高级科学的技术经理，[已隐去]表示，他“熟悉[申请人]在路面工程领域的变革性创新、路面设计的进步以及替代材料的使用。”J-S-T-进一步断言申请人“是一位非常有成就的路面工程师”，并且“他在可持续路面设计方面的工作既及时又有影响力”，但申请人没有表明对其工作的兴趣程度或其研究成功的记录足以证明其处于有利地位。
申请人在上诉中称，其研究论文“被其领域的一些顶级期刊专题报道”，包括[已隐去]。他提交了该出版物的Google Scholar Metrics（基于其h5指数），表明其在“土木工程”中排名[已隐去]。出版物具有高期刊排名或影响因子反映了该出版物的整体引用率。然而，这并不显示任何特定作者的影响力，也没有以其他方式证明个人的研究如何代表其领域的成功记录。
关于其工作的引用，申请人提交了其2024年6月和（应USCIS的RFE要求）2025年6月的Google Scholar个人资料。最新的个人资料表明，其被引用最多的五篇文章题为[已隐去]（2018）、[已隐去]（2019）、[已隐去]（2019）、[已隐去]（2013）和[已隐去]（2020），分别获得49、44、20、19和17次引用。
4 截至2025年6月，申请人其余文章中没有任何一篇获得超过11次引用。
原文第 5 页
申请人还提供了Clarivate Analytics（In Cites Essential Science Indicators）2025年的数据，涉及“工程”研究领域按出版年份的基线引用率和百分位数。申请人主张，“[申请人的]其中一篇发表文章获得的引用足以在其各自年份发表在工程领域的文章中排名前10%，一篇排名前20%。”在此，申请人依赖关于更大的工程领域的引用信息，并将其在路面工程或土木工程中的引用频率与更大领域的引用频率进行比较。虽然我们承认路面工程和土木工程是更大工程领域的一部分，但申请人没有提交足够的证据确认从更大领域推断的信息同样适用于工程领域内的每个子领域，包括路面工程或土木工程。因此，申请人将其领域的引用数与更大工程领域的引用信息进行比较，不足以确立其在路面工程或土木工程领域的成功或影响水平。
此外，申请人提交了Lutz Bornmann和Werner Marx在Scientometrics上发表的一篇文章，题为“How to evaluate individual researchers working in the natural and life sciences meaningfully? A proposal of methods based on percentiles of citations.”本文提出了“如何评估自然和生命科学领域的个体研究人员”的建议，用于资助和晋升或招聘决策。作者指出，“在其学科领域中属于前10%被引用出版物的出版物通常被称为高被引或优秀”，并且“基于前10%的优秀指标”在“比较单个研究人员的科学表现时应给予最高权重”。虽然作者提出了研究表现文献计量分析的建议方法，但记录并未表明其方法已被学术界接受和实施。此外，关于Google Scholar的引用信息，作者建议不要“使用Google Scholar（GS）作为文献计量分析的基础。多项研究指出，GS在研究评估方面存在诸多缺陷。”
然而，引用频率本质上是定量的，并不揭示引用的原因，这涉及定性分析。换言之，高引用数可能表明该领域的其他人注意到了申请人的工作，但并不能确认其工作以使其处于有利地位的方式影响或推进了该领域。关于对申请人工作引用的定性分析，记录包含引用其论文（包括其题为[已隐去]的论文，例如）的文章的部分副本。这些文章包括引用的文本，申请人声称这些文本突出了其论文的影响。虽然我们同意申请人的观点，即这些引用表明其同事和同行对其研究有一定程度的兴趣，但这一证据不足以表明兴趣水平或研究成功记录使其处于有利地位。记录中的文章引用其工作作为该领域研究的例子，或在其引言部分作为当前研究概述的一部分，但没有一篇以表明其处于有利地位以推进拟议事业的方式突出或评论其研究。
关于申请人的教育背景，虽然其博士学位使其符合基础EB-2签证类别的资格，但他没有表明其学术成就本身足以
原文第 6 页
证明其处于有利地位以推进其拟议事业。5 在Dhanasar案中，记录确立申请人拥有多个研究生学位，包括“机械工程和应用物理学两个理学硕士学位，以及工程学博士学位。”Id. at 891。我们在确定申请人是否处于有利地位以推进其拟议事业时考虑多种因素，教育仅仅是可能有助于此类认定的众多因素之一。6
申请人还声称其工作获得了“主要资金来源”的支持。为支持其主张，申请人提交了一份提交给澳大利亚研究理事会（ARC）的最终报告，该项目题为[已隐去]。报告表明，[已隐去]也为该项目提供了资金，并确定H-N-博士、P-J-、L-P-和C-L-为“具名参与者”，但申请人不在该名单上。他还提交了其博士论文和两篇研究文章，每篇均包含致谢，指出该工作得到ARC的支持。在Dhanasar案中，记录确立申请人“发起”或是“多个资助拨款提案的主要奖项联系人”，并且他是“许多拨款中唯一列出的研究人员”。Id. at 893, n.11。在此，记录并未表明申请人是而非其教授（H-N-博士）主要负责为其研究项目获得资金。
关于申请人的未来计划，他表示打算在[已隐去]下属的[已隐去]部门谋求一个高级项目官员的职位。然而，案卷中并未包含来自[已隐去]的信函或其他佐证证据，表明该方对申请人的服务有兴趣、指明他将承担的具体研究项目，或说明其项目将如何获得资助。未经支持的断言和推测没有证据价值，不足以证明提交方已满足其举证责任。见 Matter of Mariscal-Hernandez, 28 I&N Dec. 666, 673 (BIA 2022)。
案卷表明，申请人已开展、发表并展示了与路面工程相关的研究，但他未能证明这项工作使他处于有利地位以推进其拟议事业。虽然我们认识到，研究必须以某种方式为知识库增添信息才能被接受发表、展示、资助或获得学术学分，但并非每一位从事过原创研究的人都会被认定为处于有利地位以推进
5 “USCIS认为，在STEM领域获得高级学位，特别是哲学博士（Ph.D.）学位，且该学位与拟议事业相关并涉及有助于关键和新兴技术或对美国竞争力或国家安全具有重要意义的其他STEM领域的工作，是一个特别积极的考量因素，应与第二项要件评估的其他证据一并考虑。”参见 generally 6 USCIS Policy Manual, F.5(D)(4), https://www.uscis.gov/policy-manual。然而，学位本身并不足以作为认定某人处于有利地位以推进拟议事业的充分依据。Id. 6 要证明豁免工作邀请要求符合国家利益，申请人必须超越仅仅展示其在某一特定领域的专业知识。8 C.F.R. § 204.5(k)(2) 的法规将“特殊能力”定义为“显著高于某一特定事业领域通常遇到的专业程度”。根据法规，具有特殊能力的人通常须遵守工作邀请/劳工证要求；他们并不因其特殊能力而获得豁免。因此，无论某一申请人寻求被归类为具有特殊能力的个人，还是作为持有高级学位的专业人士，该个人都不能仅通过证明其专业程度显著高于其专业领域通常遇到的水平而获得豁免资格。见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 886 n.3。
原文第 7 页
其拟议事业。相反，我们审查Dhanasar中列出的因素，以确定例如该个人在实现拟议研究目标方面的进展、在类似努力中的成功记录，或在相关方中产生的兴趣是否支持这一认定。Id. at 890。然而，申请人未能充分证明其工作构成路面工程研究中的成功记录或进展，从而使其处于有利地位以推进其拟议事业。由于申请人未能证明其处于有利地位以推进其拟议研究事业，他未能证明其满足Dhanasar框架的第二项要件。
III. 结论
由于案卷中的文件未能证明申请人处于有利地位以推进拟议事业，而这是Dhanasar先例决定第二项要件所要求的，他未能证明其符合国家利益豁免的资格。由于该问题对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留关于其根据Dhanasar所述第三项要件是否具有资格的上诉论点。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（裁定各机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性的认定”）。
由于申请人未能满足Dhanasar分析框架所要求的第二项要件，我们认定他未能证明其符合国家利益豁免的资格，或在自由裁量权范围内以其他方式值得获得该豁免。基于上述理由，上诉将被驳回，每一项理由均作为本决定的独立和替代依据予以考量。
命令：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或在其他方面不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表格（出庭通知）而根据该法第240条面临驱逐程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
