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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案由：37077722 日期：2025年3月3日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名化学工程师和企业家，寻求以拥有高级学位的专业人士身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，以及该分类所附工作要求（即劳工证）的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定申请人未能证明豁免所要求的工作邀请（从而豁免劳工证）将符合国家利益。现本事项依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是拥有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须进一步证明其值得行使自由裁量权，豁免工作要求，因为该豁免“符合国家利益”。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可行使自由裁量权，¹ 在申请人证明以下事项时授予国家利益豁免：
- 拟从事的事业兼具实质价值和国家重要性；
- 该个人处于有利地位，能够推进其拟从事的事业；以及
1 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致认为，USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量性质）。
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- 综合权衡，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
二、分析
申请人是一名化学工程师，旨在设立_____________并担任其首席执行官（CEO）。通过_____________，申请人打算提供“工业化学和食品制造商的专门服务”。具体而言，申请人希望“使化学和食品行业公司的运营更加高效和有利可图，帮助公司进行行政和项目管理，并制定规范以优化其工业流程的生产力、安全性、盈利能力和竞争力”，此外还“协助客户获得全球认可的认证……”。申请人指明_____________将协助“确保从农场到餐桌的食品安全”，同时维护和更新其网站。
审理主任否决了该申请，认定记录未能证明拟从事事业的实质价值和国家重要性；未能证明申请人处于有利地位能够推进拟从事的事业；也未能证明综合权衡下，豁免工作要求（从而豁免劳工证）将有利于美国。
A. 实质价值和国家重要性
第一项要件——实质价值和国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。申请人已证明其拟从事的事业具有实质价值。
然而，申请人未能履行其举证责任，证明拟从事的事业具有国家重要性。在确定拟从事的事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的预期影响。同上。在Dhanasar案中，本办公室指出“我们寻找拟从事事业的更广泛影响”，并且“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响”。同上。本办公室还指出，“一项事业如果具有雇用美国工人的重大潜力，或具有其他实质性的积极经济效应，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。
在上诉中，申请人表示不同意审理主任的否决决定。申请人声称审理主任未能理解申请人在拟从事事业中的角色、其业务的相关性，或申请人打算执行的服务。申请人主张审理主任未正确分析其商业计划，声称仅审查了这些文件的一半，且“在审理中，信誉良好的调查、该领域专家的数封信函、潜在合作伙伴和投资者、前雇员的声明以及准确的科学数据均被忽视”。此外，申请人表示审理主任对Dhanasar第一和第二项要件的分析不适当。申请人表示一份包含进一步细节的书面论证意见将“在30
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天内”提交，但记录中不包含该书面论证意见。在提出这些初步上诉主张时，申请人未具体说明其认为审理主任未正确查看其业务、服务或其本人在业务中角色的方式。同样，申请人未阐明其主张审理主任仅审查了其商业计划中一半文件而“忽视”其他文件的依据，也未阐明其认为审理主任第一和第二项要件分析不适当的具体理由。 经审查，审理主任认定申请人打算担任_____________的首席执行官，提供一系列服务以“保障公共卫生并维护消费者对美国食品供应的信心”。审理主任概述了_____________拟提供的服务，如申请人在其初始申请中以及在对审理主任补充证据请求的答复中所阐述的那样。本办公室同意审理主任的意见，即申请人未能证明向客户（包括工业化学和食品制造商）提供这些服务将对该行业产生与国家级重要性相称的更广泛影响。申请人此前主张其事业属于STEM技术和研究、化学工程领域，并强调缓解这些STEM领域劳动力短缺的重要性。然而，尽管本办公室认可申请人事业所涉及领域（包括食品安全和质量）的价值，以及化学工程中技术创新和新兴技术的价值，但仅仅在一个重要领域工作不足以确立拟从事事业的国家重要性。相关问题不是受益人可能工作的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“外籍国民拟从事的具体事业”。Dhanasar第889页。在此，申请人未充分详述或证明其特定事业将如何有意义地影响化学工程或相关领域（包括食品安全和质量保证）的更广泛政府倡议。此外，如审理主任所指出的，所称的职业或职业技能短缺并不使拟从事事业在Dhanasar案下具有国家重要性，且此类短缺由美国劳工部通过劳工证程序直接处理。
申请人此前还表示，_____________计划在其业务运营的第五年雇用16名个人，该年工资支出总额接近一百万，净资产超过500,000美元。然而，申请人未提交充分的佐证证据来证实商业计划中所述的这些预计就业和财务数字，也未确立这些数据的重要性，以表明该事业将为该地区或更广泛的国民经济提供实质性经济利益。尽管任何经济活动都有可能对经济产生积极影响，但申请人未证明其特定事业的潜在经济活动如何能够产生达到所需水平的实质性积极经济效应。
总体而言，申请人未能证明其设立_____________并担任首席执行官这一拟从事事业将以具有国家重要性的方式推进受影响领域、在这些领域具有更广泛影响、具有雇用美国工人的重大潜力，或具有实质性的积极经济效应。因此，申请人未能证明拟从事事业的国家重要性，也未能证明其有资格获得自由裁量的国家利益豁免。
B. Dhanasar其他要件及不合格性
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由于我们对该问题的认定对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并保留申请人是否满足Dhanasar框架其他分支的问题。参见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出“法院和机构无须对作出其结论所不需要的问题作出认定”）；另参见Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不具备资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
III. 结论
由于申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一分支，我们认定申请人未能证明其具备资格，亦未能证明其作为裁量事项值得获得国家利益豁免。
裁定：上诉被驳回。
