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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：25676250 日期：2023年3月6日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名牙医，寻求被归类为持有高级学位的专业人士。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。申请人还寻求对此EB-2移民分类所附的工作邀请要求给予国家利益豁免。见该法第203(b)(2)(B)(i)条。当符合国家利益时，美国公民及移民服务局（USCIS）可酌情批准对所需工作邀请、并因此对劳工证的豁免。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定申请人未能解决记录中关于其拟从事事业的差异，且在没有充分界定的事业的情况下，申请人未满足根据Dhanasar分析框架确立资格所需的三项要件中的任何一项。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题予以重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合 underlying EB-2 签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(B)(i)条。
一旦申请人证明其作为持有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人士具备资格，其随后必须确立其值得对工作邀请要求给予“符合国家利益”的酌情豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相關条例均未界定“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，USCIS 可酌情1批准国家利益豁免，如果申请人证明：
1 另见 Poursina v. USCIS, 936 F.3d 868 (9th Cir. 2019)（认定 USCIS 批准或拒绝国家利益豁免的决定属酌情性质）。
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- 拟从事的事业兼具实质价值和国家级重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟从事的事业；以及
- 总体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
审理主任在决定中未就申请人是否符合 underlying EB-2 签证分类资格这一门槛问题作出认定，但审理主任在补件通知（RFE）中表示申请人符合作为高级学位专业人士的签证分类资格。上诉中的问题是申请人是否已确立对工作邀请要求、并因此对劳工证的豁免符合国家利益。
在其初始提交中，申请人将其拟从事的事业描述为“在牙科领域担任医学科学家”。她将医学科学家定义为“从事涉及理解人类疾病和改善整体人类健康的研究”并“从事临床调查、研究和发展……”的人。申请人未充分描述她打算在牙科领域进行的前瞻性研究，且未包含先前或正在进行的原创研究的证据。初始提交还包括申请人与美国一名持照牙医之间关于共同建立牙科诊所的初步协议。
审理主任签发了补件通知，指出担任医学科学家的事业与经营牙科诊所之间存在差异，并要求提供关于拟从事事业的额外证据。作为回应，申请人提交了在美国建立牙科诊所的商业计划。支持补件通知回复的书面论证意见将申请人描述为寻求开设牙科诊所的企业家。申请人未说明经营牙科诊所与其所述担任医学科学家的事业有何关系。
审理主任签发了第二份补件通知，再次要求申请人澄清记录中关于拟从事事业相互矛盾的信息。作为回应，申请人提交了一份支持其“作为牙科领域牙科医学科学家的申请”的陈述，其中她声称打算在美国建立一家牙科健康公司。支持第二份补件通知回复的书面论证意见将申请人描述为“牙科医学科学家”，但表示她寻求建立一家牙科诊所。申请人再次未解释按其定义的担任医学科学家与其所述经营牙科诊所的意图有何关系。
尽管否决的依据是拟从事事业中的这一不一致，申请人在上诉时未提供对其拟从事事业的澄清。相反，申请人声称审理主任不当施加了法规中没有的新颖且实质性的证据要求。然而，她未指明这些不当要求是什么。申请人还作出一般性主张，称审理主任未适用适当的证明标准或未对记录中的证据给予应有考虑。然而，她未就记录具体支持这些主张。
正如审理主任所论述的，申请人必须以独立、客观的证据解决记录中的差异，以指明真相所在。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。此外，申请人必须在提交时确立资格。8 C.F.R. § 103.2(b)(12)；Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 45, 49 (Comm'r 1971)。补件通知的目的是获取信息，以澄清截至申请提交时是否已确立所寻求福利的资格。见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1)、(b)(8)、(b)(12)。
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提交申请之时。见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1)、(b)(8)、(b)(12)。申请人不得为使有缺陷的申请符合USCIS要求而对申请作出重大变更。见 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 175 (Assoc. Comm'r 1998)。如果对初始批准请求作出重大的实质性变更，申请人必须提交新的申请，而不是寻求批准一项没有记录中原始证据支持的申请。见同上，第176页。
申请人在对审理主任两份补件通知的回复中提供的信息，未就担任医学科学家的拟从事事业予以澄清或提供更多具体性。相反，申请人继续将其拟从事的事业描述为担任医学科学家，同时主要提供其打算开设牙科诊所的证据，而未调和这一相互矛盾的信息。
申请人必须指明“其拟从事的具体事业”。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 第889页。一方面，如果申请人的拟从事事业是担任医学科学家，她未提供关于该事业的充分细节，例如指明她打算从事的具体研究。没有充分细节，本办公室无法准确分析拟从事事业以确定其是否在第一要件下具有实质价值或国家级重要性。她也未充分解释其计划开设牙科诊所的证据与该事业有何关系。另一方面，如果申请人寻求将其拟从事事业从担任医学科学家变更为经营牙科诊所，这构成对其国家利益豁免请求依据的重大变更。见 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 第175页。在此情况下申请不得获批。同上。申请人未解决记录中关于其拟从事事业的差异。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 第591-92页。
在确定个人是否符合国家利益豁免资格时，本办公室必须依据具体的拟从事事业来确定（1）其是否兼具实质价值和国家级重要性，以及（2）根据 Dhanasar 框架，该非公民是否处于有利地位以推进该事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 第889页。申请人在审理主任作出决定前获得了两次澄清其事业的机会，但她未这样做。申请人此外在上诉时也未澄清其拟从事事业。由于申请人未提供关于其拟从事事业的一致信息，本办公室无法充分确定拟从事事业实际上是什么，也无法准确分析该事业。因此，本办公室认定她既不满足第一要件也不满足第二要件，且她未确立总体而言豁免工作邀请要求将有利于美国。同上。
由于申请人未充分指明其拟从事事业，进一步分析其在 Dhanasar 所列任何要件下的资格将无实际意义，本办公室认定她未确立其有资格或以其他方式值得作为酌情事项获得国家利益豁免。
裁定：上诉被驳回。
