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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
关于 Z-A- 案 日期：2019年3月7日
对移民投资者项目办公室决定的上诉
申请：表格 I-526，外国企业家移民申请
申请人依据《移民与国籍法》（该法）第203(b)(5)条、8 U.S.C. § 1153(b)(5)，寻求作为移民投资者的分类。这第五优先（EB-5）分类使移民签证可提供给在美国新商业企业（NCE）中投资所需金额合格资本、且该企业将有利于美国经济并为合格雇员创造至少10个全职职位的外国国民。
移民投资者项目办公室主任否决了该申请，认定记录未能按要求证明该NCE将创造必要数量的就业岗位。2 在上诉中，申请人提交了额外证据，并主张记录证明其符合所寻求利益的资格。
经重新审查（de novo review），我们将撤回主任的决定，并将该申请发回重审以采取进一步行动和审议。
I. 法律
外国国民若在美国新商业企业（NCE）中投资所需金额的合格资本，可被分类为移民投资者。该外国国民必须证明其投资将有利于美国经济，并为合格雇员创造至少10个全职职位。移民投资者可将所需资金直接投资于NCE，或通过区域中心投资，3如本案申请人所为。区域中心向美国公民及移民服务局（USCIS）申请指定。经指定的区域中心确定并与NCE合作，而NCE又与特定投资项目相关联，该项目由NCE直接承担（如本案情形），或由一个或多个称为“创造就业实体”的独立实体承担。区域中心可为直接或间接创造就业的合格项目汇集移民（及其他）投资者资金。8 C.F.R. § 204.6(f)(4)(iii)。
1 记录中部分文件将该NCE称为 2 申请人未主张，且记录未证明，该NCE已创造所需数量的就业岗位。见 8 C.F.R. § 204.6(f)(4)(i)(A)。 3 区域中心是参与促进经济增长的经济单位，“包括……提高区域生产力、创造就业和增加国内资本投资。”见 8 C.F.R. § 204.6(e)。
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预期就业创造必须通过提交全面的商业计划来证明。8 C.F.R. § 204.6(f)(4)(i)(B)。4 先例决定 Matter of Ho 认定，要成为“全面”的商业计划，“必须足够详细，使[USCIS]能够就创造就业潜力得出合理推断。”22 I&N Dec. 206, 213 (Assoc. Comm'r 1998)。“然而，仅凭结论性主张并不能使[USCIS]确定创造就业预测是否比充满希望的猜测更为可靠。”同上。该决定总结道：“最重要的是，商业计划必须可信。”同上。
此外，该法规解释称，就业创造预测应基于合理的方法论以及在经济上或统计上有效的预测工具，包括但不限于可行性研究、对拟出口商品或服务的国外和国内市场分析，和/或乘数表。8 C.F.R. § 204.6(f)(4)(iii)、(m)(3)。
II. 分析
在本案中，申请人向新商业企业（NCE）投资了5000005美元，该企业隶属于美国公民及移民服务局（USCIS）指定的区域中心， 。她主张，该新商业企业拟从135名外国国民投资者处汇集最多67500000美元的EB-5资本，在加利福尼亚州____、靠近美国-墨西哥边境处建造一座拥有约460000平方英尺可租赁空间的综合体。
在否决该申请的決定中，主任部分依据“2016年更新商业计划”认定申请人未提交可信且全面的商业计划，以证明该NCE可能在两年内创造所需数量的就业岗位。具体而言，她在其决定第5页指出，申请人提交了多份商业计划，其中包含相互冲突的预计建设数据，而“2016年更新商业计划甚至未包含项目总成本。”此外，她在其决定第8至10页指出，记录未能证实“2016年更新商业计划”中呈现的市场分析和租户入住信息。在上诉中，申请人提交了一份上诉书面论证意见，其中回应了主任就NCE 2016年商业计划提出的关切。
然而，记录中并未包含所提及的2016年商业计划。6 申请人于2015年10月提交申请，并提交了三份商业计划：一份未注明日期的区域中心商业计划，以及两份NCE商业计划，日期分别为2011年1月和2011年1月（修订版）。
4 8 C.F.R. § 204.6(f)(4)(i)(B)所述两年就业创造期自申请裁定后六个月起算。USCIS政策备忘录 PM-602-0083，EB-5裁定政策 19（2013年5月30日），https://www.uscis.gov/legal-resources/policy-memoranda；另见 6 USCIS政策手册 G.2(D)(5)，https://www.uscis.gov/policymanual/HTML/PolicyManual.html。 5 申请人表明该NCE位于目标就业区，所需合格资本金额从1,000,000美元下调至500,000美元。见 8 C.F.R. § 204.6(f)(2)。 6 申请人未在其为支持申请而提交的证据清单中、在回应主任的否决意向通知时、或在上诉中列出该NCE的2016年商业计划。
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在回应主任的否决意向通知（NOID）时，她提交了该NCE 2017年12月的商业计划。在上诉中，她提供了该NCE 2017年3月的商业计划。鉴于主任决定中讨论的2016年商业计划缺失，我们将该事项发回主任，以全面审查记录，并确定申请人是否提供了全面且可信的商业计划，表明该NCE可能在两年内创造所需数量的就业岗位。
此外，在发回重审时，主任应考虑申请人的主张，即她否决该申请有误，因为她曾批准该NCE其他EB-5投资者的申请。在事实发生重大变化、发现欺诈或虚假陈述证据、或认定先前决定在法律上存在缺陷的情况下，不得依据先前有利的决定。见 USCIS政策备忘录 PM-602-0083，同上，第23页；6 USCIS政策手册，同上，G.6。在本案中，与裁定相关的事实——包括该NCE对项目时间表和完成日期的多次修改——在较早申请的批准与本次裁定之间似乎可能已发生重大变化。
III. 结论
基于上述理由，我们将撤回主任的决定，并将该事项发回重审，以审议申请人是否已证明该NCE可能在相关时间范围内创造必要数量的就业岗位。若主任认为适当，她可要求申请人提交该NCE的2016年商业计划。
命令：主任的决定被撤回。该事项发回重审，以作出符合上述分析的新决定；该新决定若不利，应certified至本办公室复审。
引用为 Matter of Z-A-，ID# 1943280（AAO 2019年3月7日）
