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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：24734710 日期：2023年3月9日
对内布拉斯加服务中心决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名摄影师，寻求被归类为在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人员。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。申请人还寻求对附属于该EB-2移民类别的职位邀请要求给予国家利益豁免。参见该法第203(b)(2)(B)(i)条。美国公民及移民服务局（USCIS）可以在符合国家利益的情况下，酌情批准对所需职位邀请要求（并因此对劳工证要求）的豁免。
内布拉斯加服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明申请人符合所寻求的类别资格。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。我们对本事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我们将驳回上诉。
一、法律
要获得国家利益豁免资格，申请人必须首先证明其符合 underlying EB-2签证类别的资格，即作为高等学位专业人士或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人员。该法第203(b)(2)(B)(i)条。
特殊能力是指在科学、艺术或商业方面显著高于通常所遇到的专门知识程度。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。申请人必须首先提交满足六类证据中至少三类的文件。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)。然而，满足至少三项标准本身并不确立该类别资格。¹ 如果申请人满足初始标准，我们将进行最终实质审查，以决定
¹ USCIS此前已确认这一两步审理方法在特殊能力个人情形中的适用性。参见 generally 6 USCIS Policy Manual F.5(B)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual/volume-6-part-f-chapter-5。
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证据在整体上是否表明他们被认可为在该领域具有显著高于通常所遇到的专门知识程度。
一旦申请人证明EB-2资格，他们必须随后证明其值得对职位邀请要求给予“符合国家利益”的酌情豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。
二、分析
申请人最初声称符合作为拥有高等学位的专业人士类别资格。在审理主任发出拒绝意向通知（NOID）后，申请人提出了特殊能力的替代主张，且她未进一步追究其作为拥有高等学位的专业人士的初始主张。因此，我们认为初始主张已被放弃。当上诉人未就某一问题提出论证时，该问题即被放弃。Sepulveda v. U.S. Att'y Gen., 401 F.3d 1226, 1228 n.2 (11th Cir. 2005), citing United States v. Cunningham, 161 F.3d 1343, 1344 (11th Cir. 1998)。另见 Hristov v. Roark, No. 09-CV-27312011, 2011 WL 4711885 at *1, *9 (E.D.N.Y. Sept. 30, 2011)（认定原告因未向行政上诉办公室提出上诉而放弃其主张）。
要确立作为特殊能力个人的资格，申请人必须提交满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)所列六类证据中至少三类的文件。如果上述标准不易适用于该个人的职业，申请人可以提交可比证据以确立资格。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(iii)。如果个人满足至少三项监管标准，我们随后在最终实质审查中考虑所提供材料的整体情况，并评估记录是否表明其具有显著高于该个人所在领域通常所遇到的专门知识程度。参见 Kazarian v. USCIS, 596 F.3d 1115 (9th Cir. 2010)（讨论两步审查，即先对文件进行计数，然后在满足所需标准数量的情况下，在最终实质审查的背景下予以考虑）。另见 generally 6 USCIS Policy Manual F.5(B)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual。
申请人声称已提交证据以满足四项监管标准，如下文所述。
显示外籍人士拥有与特殊能力领域相关的学院、大学、学校或其他学习机构颁发的学位、文凭、证书或类似奖项的官方学术记录。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)。
我们同意审理主任的意见，即申请人的摄影学士学位满足该标准。
由现任或前任雇主出具的证明信形式的证据，表明外籍人士在其被寻求的職業中拥有至少十年全职经验。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(B)。
申请人声称满足该标准。申请人必须在提交申请时满足所有资格要求。8 C.F.R. § 103.2(b)(1)。申请人于2021年4月初提交申请，当时她即将年满26岁。因此，要在提交时满足该标准，申请人必须最迟于2011年4月初（15岁时）开始全职工作。
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申请人未提交符合监管要求的雇主证明信。她自己的简历和其他陈述未显示至少十年全职经验。相反，申请人仅声称2012年9月至2017年期间有间歇性工作，以及2020年8月至2021年1月期间不足六个月的工作。申请人未证明该声称的工作是全职的，而这是法规所要求的。此外，申请人于2017年至2019年在纽约以F-1非移民身份学习，这将显著限制她在美国期间始终作为摄影师全职工作的能力。
基于上述信息，审理主任认定记录缺乏所需的就业证据，并指出申请人最早声称的就业是在她提交申请前不足十年。
在上诉中，申请人未作详细阐述，也未提供进一步证据，声称她“拥有该职业所需的10年经验……根据记录中的文件，受益人明确证明该标准已满足，USCIS认定相反是错误的。”申请人未指出记录中任何可证明必要经验并表明审理主任错误的具体证据。
申请人未记录作为摄影师至少十年的全职工作。
专业协会会员资格的证据。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(E)。
在否决通知中，审理主任认可申请人提交了2022年签发的美国专业摄影师协会（PPA）会员卡，但认定申请人未证明她在2021年4月提交申请时是任何协会的会员。
在上诉中，申请人正确指出，2021年4月的初始提交包括其PPA会员资格的文件；她后来提交了2022年签发的更新会员卡。该证据克服了审理主任关于会员资格日期的具体认定。但申请人未证明PPA符合专业协会的资格。
“专业协会”是为教育、社交活动或游说而组织的专业人士团体，例如律师协会。Association, Black's Law Dictionary (11th ed. 2019)。而“专业”被定义为进入该职业需要至少美国学士学位或其外国同等学历的任何职业。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)。²
申请人未证明作为摄影师的就业需要至少学士学位。³ 她本人声称在获得该学位之前已作为摄影师工作数年。因此，记录未确立摄影师协会符合专业协会的资格。
² 该定义还包括该法第101(a)(32)条、8 U.S.C. § 1101(a)(32)所列的职业，但“摄影师”不在其中所列职业之列。 ³ 劳工部的O*NET网站表明，摄影领域大多数职业要求的培训或教育水平低于学士学位。参见 https://www.onetonline.org/link/summary/27-4021.00。
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申请人未确立法规所要求的专业协会会员资格。
由同行、政府实体或专业或商业组织对行业或领域成就和重大贡献的认可证据。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(F)。
审理主任未作进一步评论，认定申请人满足该标准。我们不同意。
申请人此前未就此提出任何具体主张。申请人首次主张该项标准，是在其对NOID的答复中，其称自己满足该项标准，理由是：“受益人的教育背景、专业经验和卓越技能使受益人能够为其领域作出贡献，并将使其[原文如此]在未来继续如此。”这一概括性陈述未指明任何具体的认可证据；任何具体成就或重大贡献；或传递该认可的当事方或实体。申请人补充称：“请参见此前提交的证据附件。”申请人未说明此前提交的哪些证据附件支持这一极为含糊且概括的主张。其初始提交材料未包含任何特殊能力主张，也未包含任何被认定为对领域作出成就和重大贡献的认可证据的材料。
申请人不能仅凭断言——且不作进一步解释——称记录中未经指明的证据满足监管要求，从而履行其举证责任。因此，我们撤回审理主任关于申请人满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(F)要求的结论。
基于上述理由，证据未能证明申请人满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)项下至少三项特殊能力标准。
III. 结论
申请人未能证明其符合EB-2特殊能力人士分类资格。国家利益豁免仅限于符合EB-2分类资格的个人。因此，我们无需考虑申请人为支持其国家利益豁免主张而提交的证据和论点。
裁定：上诉被驳回。
