行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案件编号：36552425
日期：2025 年 3 月 11 日
内布拉斯加服务中心裁决的上诉 表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
I
I
申请人寻求永久雇佣受益人担任高级站点可靠性工程师。申请人请求将受益人归类为持有高级学位的专业人士，属于基于就业的第二优先（EB-2）移民类别，并请求豁免该类别所附的工作邀请要求，即国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
内布拉斯加服务中心主任拒绝了该申请，认定申请人未能证明豁免所需的工作邀请要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。现根据 8 C.F.R. § 103.3，本事项处于上诉审查阶段。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。我们对本事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我们将驳回上诉。
I. 法律
要符合基础 EB-2 签证类别的资格，申请人必须证明受益人是在科学、艺术或商业领域具有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。在此，主任认定申请人已充分证明受益人符合高级学位专业人士的资格。
如果申请人确立了基础 EB-2 类别的资格，则必须进一步证明受益人值得行使自由裁量权，豁免工作邀请要求，因为此举“符合国家利益”。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以行使自由裁量权，在申请人证明以下事项时授予国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值和国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
第一项要素，实质价值和国家重要性，侧重于该个人提议从事的具体工作。工作的价值可以在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在确定拟议工作是否具有国家重要性时，我们考虑其潜在的前景影响。同上。我们同意主任的结论，即拟议工作利用先进计算技术，包括云计算、数据处理和分析技术以及其他技术，具有实质价值。然而，尽管申请人证明了拟议工作具有实质价值，但未能证明其具有国家重要性。
申请人就受益人的拟议工作陈述如下：
[受益人]的拟议工作是使用先进计算技术，包括云计算、数据处理和分析技术以及高性能数据存储和数据中心，以及数据隐私、数据安全和网络安全技术，为[已隐去]电子商务平台实施用户界面增强和优化。更具体地说，受益人的工作是利用先进计算和数据隐私、数据隐私、数据安全和网络安全技术，开发针对个人用户偏好、购买行为和区域经济状况的个性化定价策略，以及基于用户偏好的定向营销活动和定制产品供应。
申请人进一步表示，受益人的工作将使其能够增强用户体验、游戏、系统和服务，并使公司能够增加收入，并进一步提升美国的技术能力，以“维持美国和全球经济”。申请人声称，拟议工作将“推进[已隐去]市场主导地位”，带来数十亿美元的巨大美国经济利益，同时促进消费者福祉。
在认定申请人未能证明受益人拟议工作的国家重要性时，主任的理由是，未能证明其拟议工作将在其行业内产生全国性影响，并可能更广泛地影响该领域。主任指出，申请人未能证明拟议工作将充分扩展到公司之外，并广泛影响工程、电子商务开发、技术和美国文化利益，达到与国家重要性相称的程度。主任进一步回应了申请人的主张，即受益人的拟议工作将对对美国竞争力至关重要的 STEM（科学、技术、工程和数学）领域产生影响。主任表示，没有充分表明公司内的一个人将对 STEM 领域产生深远影响，并对联邦技术倡议产生更广泛的影响。此外，主任讨论了申请人提交的行业报告和文章，认为这些反映了受益人行业的重要性及其与政府倡议的一般相关性，但并未证实其工作在[已隐去]及其客户之外的特定更广泛影响。总之，主任认定，申请人未能充分证明受益人的拟议工作将在该领域内具有国家或全球影响，并具有雇用美国工人和/或广泛增强社会福利、文化或艺术丰富、或政府描述为具有国家重要性的事项的重大潜力。
在上诉中，申请人主张主任错误适用了法律审查标准，并忽视了证明受益人符合 Dhanasar 框架资格的有力证据。申请人坚持认为，他们已证明受益人工作的更广泛影响，包括其积极的经济和社会影响，并声称已提交大量证据证明其拟议工作将继续推进美国吸引和留住至关重要的 STEM 工人的利益。申请人还强调了受益人领域 STEM 工人的短缺。申请人表示，其每年为美国经济贡献数十亿美元的收入，受益人将对此重大经济影响做出贡献。申请人进一步声称，受益人将对多项关键和新兴技术做出贡献，从而对更广泛的美国社会福利产生影响。申请人表示，受益人的贡献可能导致在电子商务框架内实施类似的先进计算和数据安全解决方案，并可能应用于游戏行业以外的各个行业，并刺激对熟练劳动力（包括工程师、开发人员、安全专家和其他技术专业人员）的需求。
本程序的证明标准是优势证据，意味着申请人必须证明所主张的事项“更有可能”或“可能”是真实的。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76。为确定申请人是否在优势证据标准下履行了举证责任，我们不仅考虑证据的数量，还考虑证据的质量（包括相关性、证明价值和可信度）。同上；Matter of E-M-, 20 I&N Dec. 77, 79-80 (Comm'r 1989)。经重新审查记录，我们同意主任对证据的评估，并认定申请人未能以优势证据证明受益人的拟议工作将具有 Dhanasar 框架所设想的国家重要性。
在 Dhanasar 中，我们指出，在确定国家重要性时，相关问题不是申请人可能工作的领域、行业或职业的重要性；相反，我们关注“外籍人士提议从事的具体工作”。同上 at 889。因此，我们“寻找更广泛的影响”，指出“一项工作可能具有国家重要性，例如，因为它在特定领域具有国家甚至全球影响”。同上。再次强调，本事项的决定性问题不是受益人工作所在行业（即云基础设施或类似相关主题）的国家重要性。相反，申请人必须证明受益人在[已隐去]担任高级站点可靠性工程师的具体拟议工作的国家重要性。申请人的主张和提供的证据解释了受益人声称的领域的一般价值和工人短缺，但未能充分证明其具体就业可能导致数字娱乐行业或云基础设施的突破性技术，并将在国家层面产生广泛影响。
例如，申请人提交了行业专家和教授的[已隐去]封信函，以证明受益人在为流媒体服务开发云基础设施方面的关键作用。尽管信函讨论了受益人的成就，但信函未充分涉及受益人的具体工作或其工作在[已隐去]的更广泛国家影响。来自[已隐去]高级区域总监[已隐去]的支持信讨论了他为前雇主[已隐去]的工作，而非[已隐去]，并声称他“填补了美国技术部门/STEM 领域美国劳动力的关键短缺”，同时承认其“软件工程成就记录”。然而，这封信强调了受益人的过去成就，这些证据更多涉及 Dhanasar 第二项要素，即有能力推进，而非 Dhanasar 框架中特定于国家重要性的第一项要素。
申请人还提供了来自[已隐去]教授 S-S- 的专家意见信，声称受益人的拟议工作具有国家重要性，并解释了[已隐去]和该行业如何影响经济。该信函就[已隐去]产品的益处及其游戏系统通过 1.23 亿月活跃用户以及 2023 年声称的 245 亿美元巨额收入的全球覆盖范围发表了意见。然而，该信函未充分详细说明受益人在[已隐去]的角色如何对这些庞大的使用和收入数字产生广泛影响。例如，专家信函讨论了受益人实施“用户界面增强和优化”和“复杂的基于云的基础设施解决方案”，但未充分描述这些解决方案和创新以及他的工作如何对公司的收入产生广泛影响，进而对全球或国家经济产生影响。没有对受益人工作的财务分析，不清楚受益人（而非[已隐去]）如何达到 Dhanasar 所设想的“重大积极经济效应”水平。同上 at 890。
此外，申请人未能证明受益人作为高级站点可靠性工程师的职位如何具有雇用美国工人的重大潜力，或以其他方式为我国提供重大积极经济效应。尽管申请人继续就其数字娱乐行业的地位和高收入水平提出一般性主张，但未充分解释或证明受益人的个人就业如何对创造就业产生任何预期经济影响。例如，申请人在上诉中声称，受益人的贡献可能导致在电子商务框架内实施类似的先进计算和数据安全解决方案，应用于游戏行业以外的各个行业，从而刺激对熟练劳动力（如工程师、开发人员、安全专家和其他技术专业人员）的需求。然而，申请人再次未能正确阐明受益人声称的创新，也未说明其工作如何扩展到游戏领域之外，进而导致大量雇用其他技术专业人员。没有此类证据，记录未显示受益人的服务或职位对美国区域或国家经济产生任何达到 Dhanasar 所设想的“重大积极经济效应”水平的利益。同上 at 890。
最后，申请人进一步声称，受益人的工作将通过为 STEM 领域的关键和新兴技术做出贡献而产生更广泛的社会影响。申请人未充分解释和记录受益人的具体工作如何帮助美国保持在战略竞争对手和潜在对手之前的领先地位，并有助于美国在盟友和伙伴中实现或保持技术领先或同等地位。参见 6 USCIS 政策手册 F.2(B)(1)。如前所述，申请人在记录中多次强调受益人领域工人短缺以及他如何基于其专业知识和经验填补需求。然而，申请人未能充分证明受益人在[已隐去]的就业及其拟议工作将对美国保持在战略竞争对手或当前和潜在对手之前的领先能力产生国家影响。更具体地说，申请人未能证实受益人的拟议工作可能在全国层面对美国云基础设施的 STEM 竞争力产生重大影响。
III. 结论
申请人未满足 Dhanasar 分析框架的第一项要素，因此我们认定他们未能证明受益人符合资格或值得行使自由裁量权授予国家利益豁免。由于认定的拒绝理由对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝触及并在此保留申请人在 Dhanasar 第二和第三项要素下的资格。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25（指出“法院和机构无需对结果不必要的问 题作出认定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人否则不符合资格的情况下拒绝触及上诉中的替代问题）。
裁定：
上诉驳回。
