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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：37136795 日期：2025年3月11日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一位网络安全企业家，寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士，并寻求对该分类所附工作要求获得国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明申请人拟议事业的全国重要性。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是高级学位专业人士或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须进一步证明其值得获得对工作要求“符合国家利益”的酌情豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可酌情1授予国家利益豁免，前提是申请人证明：
- 拟议事业兼具实质价值与全国重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
1 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (第五巡回法院 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。
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- 综合权衡，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
第一项要件——实质价值与全国重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟议事业是否具有全国重要性时，本办公室考虑其潜在的预期影响。同上。
二、分析
申请人拟担任一家公司的首席执行官，该公司将提供网络安全套餐及安全相关咨询服务。
审理主任认定申请人符合基础EB-2分类资格。然而，审理主任认定申请人未满足Dhanasar关于豁免美国雇主的工作offer和劳工证的要求。具体而言，审理主任认定：在第一项要件下未证明该事业的全国重要性；在第二项要件下申请人未确立其处于有利地位以推进拟议事业；在第三项要件下申请人未表明豁免工作要求将带来所要求的利益。本办公室同意申请人未如Dhanasar第一项要件所要求确立该事业的全国重要性。
在上诉中，申请人主张拟议事业旨在提供网络安全服务和先进解决方案，以保护商业界免受网络威胁。申请人强调该公司将面向一系列客户，包括从大型到小型企业的各类企业，重点关注安全密集型行业。他指出，随着网络安全事件在频率和严重程度上不断增长，其事业将提供“创新且全面”的方法来填补空白、提高网络韧性并推进国家安全。申请人进一步强调，这项工作将加强政府合同、金融机构和医疗保健行业等重要领域的关键基础设施。
关于拟议事业的具体潜在影响，申请人主张其具有创造就业的重大潜力，如随附商业计划所述。此外，申请人强调影响将超越其公司直接服务的客户，因为防止“大规模网络攻击通过增强公众对数字系统的信任而使全社会及整体经济受益”。他将其打算提供的创新且个性化的网络安全方法描述为兼具全国和全球影响。申请人还强调网络安全的重要性，尤其是对中小企业，并指出随着欺诈和入侵持续存在，对网络安全解决方案的需求不断上升。
为支持这些主张，申请人提交了证据，包括但不限于：涵盖五年运营的商业计划；结论为该事业具有全国重要性的专家意见书；网络安全专业人士的支持信；支持申请人教育和专业经历的文档；以及详述网络安全行业需求
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和影响的报告。申请人还包含了对政府支持的 science, technology, engineering, and mathematics (STEM) 倡议以及STEM人才需求的解释。
经重新审查，本办公室认定申请人未满足Dhanasar框架的第一项要件，即要求拟议事业具有全国重要性。为评估申请人的拟议事业是否满足全国重要性要求，本办公室审查记录拟议事业“潜在预期影响”的证据。同上 at 889。一项事业可能产生达到全国重要性水平的影响，“因为它在某一领域具有全国甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所带来的影响。”同上。一项事业还可能具有使其具有全国重要性的其他更广泛影响，例如“雇用美国工人的重大潜力”或其他“实质性积极经济效应”。同上 at 890。申请人宽泛地主张其拟议事业展现了这些类型的影响，但记录不支持这一主张。
在Dhanasar中，本办公室认定申请人的教学活动未达到具有全国重要性的水平，因为这些活动不会更广泛地影响其领域。同上 at 893。在此，记录未显示申请人的拟议事业能够充分超越其客户群，以影响网络安全行业，或以与国家重要性相称的水平更广泛地影响经济倡议。此外，申请人未证明其拟从事的具体事业具有雇用美国工人的重大潜力，或 otherwise 提供实质性积极经济效应。他未表明该公司未来的员工规模、商业活动、相关税收和财务倡议将在其位于弗吉尼亚州的初始地点或在美国整体上提供实质性经济利益。
申请人还主张其事业与增加美国STEM人才的国家倡议相一致；他主张其丰富的网络安全经验将使其工作具有影响力，并提供符合这些倡议的利益。然而，拟议事业由STEM专业人士从事这一事实并不必然使该事业具有全国重要性。同样，申请人未以优势证据表明其工作将在美国提供那种会被认为对该领域具有全国重要性的“改进的制造工艺”或类似成果。同上 at 889。尽管申请人反复将其工作描述为“创新”和“先进”，但申请人未表明其已经或将会开发此类工艺，或以其他方式推进网络安全领域。
申请人也未以优势证据证明拟议事业将带来实质性经济利益。虽然商业计划概述了在五年期间雇用各类员工的意图，并计划到第五年达到数百万美元的收入，但未提供对这些数字的支持。此外，申请人未解释与目前在美国运营的规模庞大且成熟的网络安全行业相比，这一利益为何应被视为实质性。
最终，记录未证明申请人事业所产生的区域或国家经济利益将达到Dhanasar所设想的“实质性积极经济效应”水平。同上 at 890。尽管申请人强调了良好网络安全实践的重要性以及良好安全实践可产生的积极影响，但他未表明
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该公司所提供的服务将占网络安全市场的重要份额，或以其他方式具有全国影响。
由于记录未能证明拟议事业的国家重要性，申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格。我们保留对申请人是否能够满足获得国家利益豁免资格所需其余资格标准的意见。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（裁定各机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。
III. 结论
申请人未能证明拟议事业具有国家重要性。由于他未能满足 Dhanasar 分析框架的第一项要件，我们认定他未能证明其符合国家利益豁免的资格，或经裁量后本应获得国家利益豁免。
裁定：上诉被驳回。
