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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：41814486 日期：2026年3月11日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人代表受益人寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为高等学位专业人士，并寻求对该分类所附工作要求（job offer requirement）的国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定尽管受益人符合高等学位专业人士资格，但申请人未能证明豁免所要求的工作邀请、并因此豁免劳工证将符合国家利益。1 现本事项依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合作为基础的EB-2签证分类资格，申请人必须证明其为高等学位专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊才能的个人。本法第203(b)(2)(A)条。
高等学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位，加上在该专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。同上。
1 尽管申请人提供了受益人的机械工程管理专业Titulo（学位证书）副本，但申请人未提供 8 C.F.R. § 204.5(k)(3) 所要求的相应学业成绩单（该条要求提交官方学业记录）。然而，本办公室无需就申请人是否证明受益人属于高等学位专业人士作出认定，因为本办公室关于受益人是否符合国家利益豁免资格的决定具有决定性。申请人在任何未来提交的文件中必须提交受益人学业成绩单的副本，以证明其作为基础的资格。
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如果申请人证明其符合作为基础的EB-2分类资格，则其必须进而证明其值得对工作要求给予“符合国家利益”的酌情豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为酌情事项2，在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
- 拟议事业（proposed endeavor）既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位，能够推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
二、分析
申请人称，受益人的拟议事业是“在金属制造的[科学、技术、工程和数学（STEM）]事业中工作，以确保提供合适的材料、设备和供应商，从而改善美国的关键基础设施项目，例如桥梁维修和修复项目。”申请人解释称，受益人的“工作对于确保美国桥梁的安全性、结构完整性和可持续性是必要的。”
Dhanasar 第一项要件——实质价值和国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业。同上。该事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。“事业”一词比一般职业更为具体；申请人不仅应提供关于该职业通常涉及何种内容的细节，还应提供该个人在该职业内具体拟从事何种类型工作的细节。参见 generally 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(1), https://www.uscis.gov/policy-manual。例如，虽然工程是一种职业，但对拟议事业的说明应描述具体项目和目标，或该个人将从事的工程领域，而不是仅仅列出工程师的职责和责任。同上。SCOPS 认定受益人的拟议事业具有实质价值，本办公室同意。然而，SCOPS 认定申请人未能证明拟议事业具有国家重要性。
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的未来影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在 Dhanasar 中，本办公室指出，在评估国家重要性时，“我们寻找”拟议事业的“更广泛影响”，并且“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域内具有国家甚至全球影响。”同上。本办公室还指出，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。
2 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致认为，USCIS 授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。
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在上诉中，申请人主张 SCOPS 错误适用了国家利益豁免申请中所使用的标准，并“忽视了关键证据”。具体而言，申请人声称 SCOPS 未能根据其他国家重要性标准分析记录：拟议事业是否广泛增进社会福利或文化或艺术丰富，或拟议事业是否具有重大积极经济影响。
申请人强调其对 SCOPS 补充证据请求（RFE）的答复，并主张该答复证明受益人的拟议事业将广泛增进社会福利。申请人的 RFE 答复称，受益人的拟议事业将促成美国桥梁和基础设施的现代化，确保基础设施项目高效快速完成，并加强国家对可持续发展和基础设施现代化的承诺。申请人进一步指出，其包含了一份由国家和州倡议资助的金属制造项目清单，受益人在其中发挥了主导作用。为支持上述主张，申请人提供了受益人在这些项目上工作的证据，例如电子邮件、测试报告和月度审查会议。然而，申请人未能证明受益人作为项目采购经理的具体项目将对美国金属制造行业产生达到其拟议工作具有国家重要性程度的影响。尽管本办公室认可受益人的电子邮件、测试报告和月度审查会议，但该证据未能证明拟议事业的国家重要性，因为这些证据仅突出表明该事业的影响仅限于雇用申请人提供服务的客户或公司。因此，申请人未能充分证实受益人的拟议事业将产生与国家重要性相称的更广泛影响。
此外，申请人主张受益人的拟议事业“满足另一项国家重要性标准——影响政府实体已描述为具有国家重要性的事项”，并且申请人“包含了来自政府机构和官员的、说明各项倡议具有国家重要性的证据”。记录中包含来自美国各州关于基础设施改善项目益处的新闻文章。然而，仅仅在重要领域或职业中工作不足以确立拟议事业的国家重要性。同上，第889页。相反，在确定拟议事业是否具有国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“外籍国民拟从事的具体事业”。同上。因此，尽管本办公室认可金属制造和建筑行业的重要性，但这一事实不足以确立受益人拟议事业的国家重要性。
此外，尽管申请人主张受益人的拟议事业将有助于“在全国众多市场的建筑和基础设施开发行业创造就业机会”，并且其“为桥梁和基础设施振兴、现代化及建设项目制定采购和供应商战略的工作，对于推动美国基础设施和建筑行业以及受这些行业影响的广泛下游行业的经济增长和就业创造至关重要”，但这些主张没有相关或具有证明力的证据、显示其依据的细节或关于其将如何实现的解释作为支持，也未证明其具有雇用美国工人或对区域或国家经济产生重大影响的显著潜力。未指明具体影响的泛泛结论性陈述
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对该领域的证明价值很小。3 在缺乏关于任何可直接归因于受益人未来工作的预期美国经济影响或就业创造的充分信息或证据的情况下，记录不能表明受益人拟议事业给美国区域或国家经济带来的利益将达到Dhanasar案所设想的“实质性积极经济效应”的水平。同上，第890页。
III. 结论
由于申请人未依据Dhanasar检验标准的第一项要件确立资格，我们无需处理其在其余要件下的资格，并在此予以保留。参见INS v. Bagamasbad，429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无需对结果所不必需的问题作出认定”）；另参见Matter of L-A-C-，26 I&N Dec. 516, 526 n. 7 (BIA 2015)（在申请人本不具备资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。举证责任在申请人，须以优势证据标准证明其满足所寻求福利的每一项资格要求。Matter of Chawathe，25 I&N Dec. 第375-376页。申请人在此未做到这一点，因此，我们认定其未能作为裁量事项确立国家利益豁免的资格。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或属不可入境或可驱逐的外国人，可能因签发I-862表《出庭通知》而依据该法第240条被启动遣返程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其丧失未来签证或其他移民福利的资格。
3 参见，例如，1756, Inc. v. U.S. Att'y Gen.，745 F. Supp. 9, 15 (D.D.C. 1990)（认定机构在移民福利裁决中无需采信结论性主张）。
