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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案由：41720857 日期：2026年3月11日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名博士后研究员，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS驳回了该申请，认定记录未能证明豁免所需职位offer、进而豁免劳工证将符合国家利益。现本事项依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是高级学位专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则还必须证明其值得以“符合国家利益”为由裁量豁免职位offer要求。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的分析框架。Dhanasar案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项¹授予国家利益豁免，前提是申请人证明：
- 拟从事的事业兼具实质价值和国家级重要性；
- 该个人处于有利地位，能够推进其拟从事的事业；以及
¹ 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于裁量性质）。
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- 综合权衡，豁免职位offer要求将有利于美国。
同上。
二、分析
申请人拟“开发机器学习嵌入式优化框架，用于在基于模型、黑箱和数据驱动的环境中求解离散优化问题，以提升计算效率和决策能力”。SCOPS认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。² 唯一需要确定的问题是，申请人是否已证明豁免职位offer要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。基于下述理由，本办公室认定申请人未能在Dhanasar案所确立的分析框架下证明其符合国家利益豁免的资格。 A. 实质价值与国家级重要性
在驳回申请时，SCOPS认定申请人的拟从事事业具有实质价值，且其处于有利地位能够推进其事业。然而，SCOPS认定申请人未能证明拟从事事业的国家级重要性，且综合权衡，豁免职位offer要求将有利于美国。在上诉中，申请人主张SCOPS的决定错误描述了证据、适用了更高的标准、施加了新的证据要求，且存在内部矛盾。
第一项要件——实质价值与国家级重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的实质价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。
申请人称其目前在[已隐去]从事研究，同时攻读哲学博士学位，并计划在[已隐去]（类似雇主）获得研究职位。他解释称打算继续开展研究，重点为“开发机器学习嵌入式优化框架，用于在基于模型、黑箱和数据驱动的环境中求解离散优化问题”。具体而言，他计划开发“神经网络模型以近似车辆路径问题中的路径成本”。他还主张将继续在同行评审期刊和会议论文中“发表原创的工业工程与运筹学研究”。
在确定拟从事事业是否具有国家级重要性时，本办公室考虑其潜在的预期影响。同上。相关问题不是该个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“[申请人]拟从事的具体事业”。同上，第889页。在Dhanasar案中，本办公室进一步指出“我们寻找拟从事事业的更广泛影响”，且“[一]项事业可能具有国家级重要性，例如，因为它在某一特定领域内具有国家甚至全球影响”。同上。本办公室还
² 申请人于2024年从[已隐去]获得工业工程与运筹学硕士学位。[已隐去]。
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指出“[一]项事业若具有显著潜力雇用美国工人，或具有其他重大积极经济影响，例如特别是在经济萧条地区，则很可能被理解为具有国家级重要性”。同上，第890页。
关于Dhanasar第一项要件，SCOPS认可申请人拟从事事业的实质价值，但认定其未达到国家级重要性的水平。经审查，本办公室不同意，并撤回SCOPS关于申请人未能证明其拟从事事业在Dhanasar第一项要件下具有国家级重要性的认定。作为其拟在工业工程与运筹学领域开展的研究具有实质价值和国家级重要性的证据，申请人提交了文件，包括描述拟从事事业和未来计划的个人陈述、同行评审期刊和会议论文、引用记录以及相关行业报告和文章。申请人还提供了该领域专家出具的具有证明力的支持信，描述申请人的拟从事事业和过往研究项目。此外，申请人提交的证据表明其研究通过科学期刊和会议论文向该领域其他人传播，且其事业具有推进关键新兴技术领域的潜力。USCIS认可科学、技术、工程和数学领域进步的重要性，尤其是在对美国竞争力或国家安全重要的重点关键新兴技术方面。一般见6 USCIS政策手册F.5(D)(2)，https://www.uscis.gov/policymanual。
基于记录中的证据，申请人已证明其拟从事研究事业兼具实质价值和国家级重要性，因此已确立其符合Dhanasar框架的第一项要件。
B. 处于有利地位能够推进拟从事事业
第二项要件将焦点从拟从事事业转向该个人。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。为确定其是否处于有利地位能够推进拟从事事业，本办公室考虑的因素包括但不限于：其教育背景、技能、知识及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟从事事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上。
在驳回申请时，尽管SCOPS认定申请人处于有利地位能够推进拟从事事业，但SCOPS认定申请人未能证明综合权衡下豁免职位offer要求、进而豁免劳工证将有利于美国。
在上诉中，申请人还援引Buletini v. INS, 860 F. Supp. 1222, 1226 (E.D. Mich. 1994)，主张SCOPS未能考虑所有相关证据。关于本事项的证明标准，申请人必须以优势证据证明其符合所寻求福利的每一项资格要求。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76。换言之，申请人必须表明其主张“更可能为真”或“很可能为真”。同上，第376页。为确定申请人是否在优势证据标准下履行了举证责任，本办公室不仅考虑证据的数量，还考虑证据的质量（包括相关性、证明力和可信度）。同上。Buletini案法院并未否定审查
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提交证据的质量以判定其是否确立申请人的资格，也不意味着如果美国公民及移民服务局（USCIS）未对每项证据进行个别分析即属滥用其自由裁量权。当USCIS对申请给予有理由的考量并作出充分认定时，无需具体回应申请人提出的每一项主张，也无需回应申请人提交的每一项证据。参见，例如，Villegas Sanchez v. Garland, 990 F.3d 1173, 1183 (9th Cir. 2021)。
经重新审查（de novo review），我们认定申请人未能证明其处于有利地位以推进拟议事业。因此，我们撤回SCOPS关于申请人处于有利地位以推进其拟议事业的认定。
如前所述，申请人提交了学业记录、同行评审期刊及会议文章的证据、Google Scholar引用记录、支持信以及行业报告和文章。虽然我们未逐一讨论每一项证据，但我们已审查并考量了每一项。
申请人主张，其“教育、经验、专业知识、有记录的成功业绩、在其领域的影响力以及其未来计划，共同使其处于有利地位以推进”其拟议事业。我们认可申请人持有科学、技术、工程或数学（STEM）领域的高级学位，该学位与其拟议事业相关，即开发“机器学习嵌入式优化框架，用于在基于模型、黑箱和数据驱动的环境中求解离散优化问题”。我们进一步认可申请人关于其工作属于关键和新兴技术领域的主张，并再次认可STEM领域进步的重要性以及拥有STEM高级学位个人的作用。因此，我们同意申请人的观点，即我们认为与其拟议事业相关的STEM领域硕士学位是确立Dhanasar第二项条件的特别积极因素。
然而，学位本身并不构成判定某人处于有利地位以推进拟议事业的依据。同上。结合完整记录进行评价时，申请人未能证明其如Dhanasar所设想的那样处于有利地位以推进其拟议事业。除教育外，我们在判定申请人是否处于有利地位以推进其拟议事业时还考量多种因素，教育仅是可能促成此类认定的众多因素之一。同上。在Dhanasar案中，申请人持有三个高级学位，包括一个博士学位，与其拟议研究相关，该研究对美国国家安全和竞争力具有重大影响。为判定申请人是否处于有利地位以继续推进其拟议事业，我们还积极考量了其研究的重要性——该重要性已由证据证实具有同行和政府利益；其在其研究项目中所起作用的重要性；其研究项目获得政府机构的持续资助；以及其在一所美国大学的职位，其打算在该大学开展拟议研究工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 892-93。在此，虽然我们认可申请人的高级学位及其学术背景与拟议研究的总体一致性，但高级学位和发表记录本身不足以证明申请人特别处于有利地位以推进拟议事业。
申请人称其已受邀为其领域的权威期刊和会议进行同行评审，且迄今已完成七次评审。其还强调其
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学术资历、已发表文章、引用历史和支持信。其还特别强调其四篇同行评审期刊文章的引用情况，包括三篇第一作者文章、两篇会议文章（一篇第一作者）、六篇第一作者会议摘要和两篇第一作者预印本。申请人进一步称其论文已发表在其领域的顶级期刊上，并指出其出版物在提交申请时已获得86次引用。其还称其两篇论文在其发表年份属于其领域被引用最多的论文之列。虽然申请人的出版物已获得引用，但仅凭引用指标并不能决定其未来推进拟议研究事业的能力。在本案中，记录缺乏充分证据证明申请人的研究已被实施或已在其领域产生影响，而不仅仅是被他人在其研究出版物中引用或依赖。
此外，虽然引用数据可以表明同行认可，但申请人未充分解释自引或合著者引用的数量，这限制了对影响客观性和广度的评估能力。而且，引用频率（可能包括自引）本质上是定量的，并不揭示引用的原因，而后者涉及定性分析。同样，出版物具有高期刊排名或影响因子反映的是该出版物的总体引用率。然而，这并不显示任何特定作者的影响力，也不以其他方式证明个人的研究如何代表其领域的成功业绩。
虽然我们同意申请人的观点，即引用和推荐信表明其领域内同事和同行对其研究有一定程度的兴趣，但仅凭此证据不足以证明存在使其处于有利地位的兴趣程度或研究成功业绩。申请人的引用记录必须与其他影响力和影响力的定性指标一并权衡。因此，申请人未能证明其已发表文章所获引用次数本身即反映了在满足Dhanasar第二项条件的类似努力中的成功业绩。
此外，虽然我们在Dhanasar博士提交的文件中列入了其“出版物及其他引用其工作的已发表材料”，但我们根据第二项条件认定其处于有利地位并非基于其引用记录。相反，在我们的先例决定中，我们认定“[申请人的教育、专业知识和在其领域的经验、其在研究项目中所起作用的重要性，以及NASA和AFRL等政府实体的持续兴趣和资助，使其处于有利地位以继续推进其拟议的高超音速技术研究事业。”Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。
申请人声明其研究“在其领域具有高度新颖性和影响力”。为支持其申请，其提交了该领域专家的信件，描述其学术成就、研究专长及在该领域的潜在影响力。一位作者讨论了申请人此前的职务和项目，并指出其经验“使其成为一名造诣深厚的 researcher”。另一位作者强调申请人过去的研究和技能组合，并称其工作有助于推进美国的“交通和能源基础设施”。另一位作者表示，申请人的“研究方法已被应用于各行业的关键挑战”。
虽然这些信件总体上是支持性的积极因素，但它们整体上未能充分解释申请人拟议研究事业的具体性质以及其如何处于有利
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地位以推进该事业。此外，这些信件未提供充分、详细且具体的例子说明申请人的工作如何被采用、应用于实际环境或改变了其他研究工作的方向。作者们也未提供充分证据证明申请人此前的研究项目已在其领域内被广泛接受或使用，而不仅仅是被他人在其已发表作品中引用。
申请人还主张其研究获得了美国能源部科学办公室、高级科学计算研究办公室以及能源效率和可再生能源办公室车辆技术项目的资助。然而，记录缺乏关于申请人在获得这些资金方面的特殊作用或职责的充分细节。同样，虽然申请人提交了一封信件表明其已被首席研究员列为“所列奖项支持的项目参与者”，但记录缺乏充分证据证明申请人在获得该资助方面的作用。此外，虽然记录显示申请人参与了获得资助的项目，但若无其对该资助过程贡献的明确文件记录，则不能认定这些奖项表明其个人功绩或其独立推进重大研究事业的能力。
相比之下，在Dhanasar案中，我们注意到申请人获得了对其发挥“重要”作用的研究项目的“持续”政府资助，具体而言，其发起或作为主要奖项联系人参与了若干获资助的拨款提案，并且在许多拨款中是唯一列出的研究人员。同上，第893页，脚注11。在此，虽然申请人参与获资助的研究是有利的，但提交的证据不足以证明申请人处于有利地位以独立获得资助或领导推进其拟议事业。
记录显示，申请人已开展并发表了研究，但他未能证明这项工作使他处于有利地位，能够推进其拟议研究。虽然我们认识到，研究必须以某种方式为知识库增添信息，才能被接受发表、展示、获得资助或获得学术认可，但并非每一个开展了原创研究的人都会被认定为处于有利地位，能够推进其拟议事业。相反，我们审查Dhanasar案中列出的各项因素，以确定例如该个人在实现拟议研究目标方面的进展、在类似努力中的成功记录，或在相关方中引起的兴趣是否支持这一认定。Id. at 890。在整体考虑记录后，申请人未能充分证明他处于有利地位，能够推进拟议事业。
C. 权衡之下豁免是否有利
第三项要件要求申请人证明，权衡之下，豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证要求将对美国有利。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884。然而，由于申请人未能确立其符合Dhanasar框架的第二项要件，申请人未能表明其有资格且在其他方面理应获得国家利益豁免，因此我们保留申请人在此问题上的论点。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无需对作出裁决对结果并非必要的问题作出认定”）；see also Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本无资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
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III. 结论
由于申请人未能满足Dhanasar分析框架所要求的第二项要件，我们认定其未能确立有资格或基于裁量在其他方面理应获得国家利益豁免。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(l)(iv)。非法居留的外国人，或在其他方面不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而面临根据该法第240条启动的驱逐程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
