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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：3 7260920 日期：2025年3月12日
对内布拉斯加服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求将受益人作为持有高级学位的专业人士归类为就业第二优先（EB-2）移民，并寻求豁免与该类别相关的职位offer要求。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
内布拉斯加服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能确立作为自由裁量事项的国家利益豁免资格。在上诉中，申请人提交了一份书面论证意见并主张其具备所寻求福利的资格。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。我们对本事项中的问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我们将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础EB-2签证类别的资格，申请人必须证明其为持有高级学位的专业人士或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。如果申请人确立了基础EB-2类别的资格，则其必须随后证明其值得作为自由裁量事项豁免“国家利益”中的职位offer要求。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项¹授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业兼具实质价值和国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 总体而言，豁免职位offer要求将有利于美国。
¹ 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量性质）。
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同上。
II. 分析
申请人设计并制造“高效推进和能源管理解决方案，为全球所有出行市场的车辆和机器提供动力”。受益人目前受雇于申请人，担任“首席电动汽车应用工程师”，其拟议事业将是继续开发和测试“用于电动和氢燃料电池汽车的新型电动桥，包括机械和电气组件”。更具体而言，申请人详述受益人将“领导和执行工程开发，以支持美国能源部的拨款”，为申请人的两家客户实现中型和重型卡车的电气化，目标是减少货运运输的排放。
审理主任认定记录确立了受益人作为持有高级学位的专业人士的EB-2类别资格。然而，审理主任认定申请人未确立国家利益豁免的资格。在上诉中，申请人主张其具备所寻求福利的资格。我们认定记录未能确立拟议事业具有国家重要性，因此其作为自由裁量事项不具备国家利益豁免的资格。
第一项要件，即实质价值和国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。Id. 在确定拟议事业是否具有国家重要性时，我们考虑其潜在的前瞻性影响。Id. 申请人称拟议事业将在商业、科学和技术方面具有实质价值，特别是在电动汽车电气工程和电动桥开发领域。记录包含关于电动汽车行业、清洁能源以及美国政府支持该行业的举措的重要性的行业报告和文章。记录确立了拟议事业的实质价值。
在认定申请人未确立拟议事业具有国家重要性时，审理主任认定记录未能确立该职位将充分延伸至申请人及其客户之外，以更广泛地影响该领域或行业。此外，审理主任指出，仅仅在重要领域工作并不确立相关拟议事业具有重要性。审理主任还解释称，由于拟议事业不具有雇用美国工人的显著潜力或为我国提供其他重大积极经济效应，或对该领域产生更广泛影响，因此其不具有国家重要性。
关于国家重要性，申请人主张受益人的拟议事业将具有“国家影响”，且记录通过以下方式反映了这一点：
(1) 精确界定拟议事业；(2) 确立该事业将对[申请人]的产品和技术产生的影响；(3) 记录这些产品和技术将对美国汽车行业和电动汽车技术发展产生的重大影响；以及 (4) 记录
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电动汽车技术的开发和采用是美国政府既定的政策目标，从而记录受益人事业将产生的重大影响也具有国家重要性。
申请人主张受益人的工作职责具有国家重要性，因为如果某一产品或技术充分渗透某一行业或部门，或占据美国市场份额的显著部分，该技术必然影响该领域和国家，足以根据Dhanasar框架被视为具有国家重要性。此外，由于受益人支持申请人在开发和执行中型和重型卡车电气化组件以减少货运运输排放方面的目标，据称该事业具有国家重要性，因为其影响将是保持美国在电动汽车技术方面的领先地位，且该事业与若干法律和政策举措相关的政府优先事项一致，这些举措旨在优先加速电动汽车发展，以便到2030年50%的车辆生产实现电气化。
尽管我们承认受益人作为工程师的角色及其被分配的项目对申请人公司很重要，但此处的问题不是申请人公司的更广泛影响，而是受益人作为其公司内工程师的具体拟议事业的潜在前瞻性影响。记录聚焦于申请人对电动汽车行业的影响，但未确立可直接归因于受益人或其具体拟议事业的影响。证据未能充分证明受益人作为单一雇员将如何更广泛地影响该行业。
申请人强调了记录中由受益人的直接主管撰写的一封信函，该信函讨论了受益人在公司中为申请人的两家客户“领导多个电动桥解决方案的开发、验证和执行”的角色。尽管我们承认受益人似乎为申请人发挥了关键的工程作用，但该信函未充分详述受益人的工作将如何在整体电动汽车行业内产生更广泛的影响。
作为另一个例子，一封信函部分指出，受益人“率先进行技术要求和应用分析、设计、开发、验证以及电气和机械电动桥组件的集成”。该信函解释了受益人对申请人的职责及其作为“其专业领域主要贡献者”的角色，但在未更全面了解受益人的工作将如何促进行业生存能力或增长的情况下，尚不清楚拟议事业将如何达到Dhanasar所设想的“重大积极经济效应”或国家重要性的水平。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
此外，记录中的信函聚焦于申请人在该领域的经验、专业知识和知识。例如，信函使用了诸如受益人的“关键贡献”及其“关键作用”等措辞。尽管我们承认记录中讨论的受益人的经验和专业知识，但这并不确立其工作的国家重要性，因为其并未说明拟议事业的前瞻性影响。虽然过往经验对于第二项要件的分析（即受益人是否处于有利地位以推进拟议事业）可能具有说服力，但其不足以确立国家重要性的主张。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
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关于申请人所称拟议事业因与促进汽车行业电动汽车发展的立法和政策举措相一致而具有国家重要性，我们的指导意见指出，许多“旨在推进STEM技术和研究的拟议事业，无论是在学术还是行业环境中……都具有足够广泛的潜在影响，足以证明国家重要性。”然而，申请人未能充分将受益人的职责与这些立法和政策举措联系起来，因为仅仅声称个人的职责与国家举措或优先事项相一致，而没有佐证证据，在优势证据标准下是不充分的。同上。
申请人也未证明受益人作为首席电动汽车应用工程师的职位如何具有雇用美国工人的重大潜力，或为我们的国家带来其他实质性的积极经济影响。申请人未充分解释或证明仅凭受益人的就业将产生任何预期的经济影响或创造就业。没有此类证据，记录未显示受益人的服务或职位给美国区域或国家经济带来的任何利益将达到Dhanasar所设想的“实质性积极经济影响”的水平。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
在Dhanasar中，我们认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为它们不会更广泛地影响其领域。同上，第893页。在此，我们同意审理主任的意见，即申请人未充分证明受益人的拟议事业如何能够超越其雇主及其客户，以与国家重要性相称的水平更广泛地影响该行业。申请人也未证明受益人的特定工作提供了有助于行业进步的原创性创新，或对该领域具有更广泛的影响。因此，在没有关于其更广泛影响的充分书面证据的情况下，受益人的拟议工作不符合Dhanasar框架第一项要件中的“国家重要性”要素。
虽然我们未逐一讨论每一份证据，但我们已审查并考虑了全部记录。由于受益人的拟议工作不符合Dhanasar框架的第一项要件，申请人未证明其符合国家利益豁免的资格。由于申请人不符合国家利益豁免的资格，我们无需触及、因而保留对Dhanasar其余要件的审查。参见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（裁定行政机关无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。
III. 结论
申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一项要件。因此，我们认定申请人未以优势证据证明受益人符合国家利益豁免的资格，或经自由裁量后应获得国家利益豁免。
裁定：上诉被驳回。
