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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：37090024 日期：2025年3月12日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名企业家，寻求以拥有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。参见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明其拟议事业的全国重要性；未能证明其处于有利地位以推进该事业；或未能证明总体而言，豁免职位offer要求从而豁免劳工证要求将有利于美国。现该事项依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是高级学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位加上该专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。同上。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，其随后必须证明其值得以“国家利益”为由行使自由裁量权豁免职位offer要求。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国
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公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项¹授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业兼具实质价值和全国重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 总体而言，豁免职位offer要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
申请人是一名企业家，拟设立并担任[已隐去]公司的首席执行官，该公司将“提供专注于声誉、[发]言人定位……以及[品]牌[建]设的咨询和传播建议，服务于各种规模的CEO、企业家、公司，无论是传统企业还是初创企业。”[已隐去]打算“通过人性化美国各地公司、品牌、消费者和投资者之间的关系，帮助企业实现连续性、可持续性和发展。”
审理主任认定，尽管申请人已证明其事业具有实质价值，但其未能确立该事业的全国重要性；未能证明其处于有利地位以推进拟议事业；或未能证明总体而言，豁免职位offer要求将有利于美国。
A. 实质价值与全国重要性
第一项要件——实质价值与全国重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的 merit（价值）可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟议事业是否具有全国重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。在Dhanasar中，本办公室指出“我们寻找”拟议事业的“更广泛影响”，并且“[一]项事业可能具有全国重要性，例如，因为它在某一特定领域具有全国甚至全球影响。”同上。本办公室还指出，“[一]项事业如果具有雇用美国工人的重大潜力，或具有其他重大积极经济效应，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有全国重要性。”同上，第890页。
在上诉中，申请人主张审理主任在否决其申请时错误地适用了错误的法律标准，未能对证据进行详细审查。申请人还主张审理主任错误地将其事业定性为“咨询”，尽管其公司还打算提供“知识分享、专业培训以及研究和出版”。然而，在否决决定中，审理主任引用了申请人的律师，以宽泛的方式描述了申请人的意图：“利用CEO、[已隐去]的专业知识和专长，为中小企业（SMB）提供战略，以更好地与所有利益相关者（员工、投资者、客户）沟通，帮助
¹ 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致认为，USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量性质）。
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他们发展、成长并创造更多就业、税收和社会经济效益，通过企业人性化、共情力的产生、更加多元、 plural和包容，获得更多竞争力和效率。”经本办公室审查记录，本办公室同意审理主任的意见，即申请人未能证明其事业的全国重要性。
申请人主张其事业具有全国重要性，因为它通过提升行业标准和商业实践，与经济增长和企业责任的全国目标相一致。申请人还声称其事业通过人性化企业传播、增强雇主品牌、改善社区参与以及“培育更加包容和富有同理心的商业环境”而产生积极社会影响。申请人将自己作为一名企业家与普通雇员进行比较，主张作为企业家在[已隐去]发展方面能够产生更广泛的影响，在这一角色中，她将有能力同时影响各种企业、客户和行业。申请人将自己与Dhanasar中的申请人进行比较，主张她有类似的计划，从事“知识转移、技术进步以及源自外国专业人士专业知识的主观利益”，并“建立一家传播知识、与社会和专业人士互动超越传统雇佣界限的公司……不同于课堂上的教师。”然而，尽管本办公室承认经济增长和企业增长与责任的重要性，以及受申请人事业影响的其他领域的重要性，仅仅在一个重要领域工作不足以确立拟议事业的全国重要性。相关问题不是申请人可能工作的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“外籍国民拟从事的具体事业”。Dhanasar第889页。在此，申请人主张她计划通过研究、出版和媒体关注传播信息，但她未能证明这些贡献或其公司的工作将对相关领域产生更广泛的影响。总体而言，她未能充分证明其事业将超越其公司客户的利益，以在这些领域产生全国或全球影响的方式扩展，或产生与全国重要性相称的、源于该事业的更广泛影响。
申请人主张，审理主任对其事业创造就业潜力的评估不准确，且未考虑重要的背景因素。具体而言，申请人将EB-2移民分类及国家利益豁免与其他就业分类进行比较，主张其他分类的要求不应适用于其当前申请。申请人援引其商业计划，声称在五年内，其事业将依据“RIMS II计算”创造26个直接就业岗位和98个间接就业岗位。同样，申请人在上诉中主张，年度工资总额可能达到约6.2百万美元，税收收入达930千美元。然而，申请人未提交充分的佐证证据以证实这些预测的就业和财务数字，也未确立这些数据的重要性，以表明该事业将为该地区或更广泛的国民经济提供实质性经济利益。尽管拟议事业可能在某种程度上刺激经济活动，但申请人负有举证责任，证明拟议事业的经济影响将是实质性的，且达到与国家重要性相称的水平。总体而言，申请人未能充分证明其拟议事业具有雇用美国工人的重大潜力，或在其公司和客户之外提供实质性积极经济影响，从而对美国具有更广泛的影响。
B. Dhanasar的其他要件与不合格性
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由于我们对该问题的认定对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并保留申请人是否满足Dhanasar框架其他分支的问题。参见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出“法院和机构无须对无需裁断的问题作出认定”）；另参见Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不具备资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
III. 结论
由于申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一分支，我们认定申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格，亦未能以裁量方式表明其理应获得该豁免。
裁定：上诉被驳回。
