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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：41704645 日期：2026年3月13日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名儿科住院医师，寻求作为持有高级学位的专业人士类成员的就业第二优先（EB-2）移民分类，以及该分类所附工作要求国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定尽管申请人符合持有高级学位的专业人士类成员的分类资格，但她未能证明豁免所要求的工作邀请、并因此豁免劳工证将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有以优势证据证明其资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其是高级学位专业人士或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须进而证明其值得对工作要求给予“符合国家利益”的酌情豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的分析框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为酌情事项¹授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
¹ 见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（加入第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院的意见，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。
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- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；且
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
二、分析
SCOPS认定申请人符合持有高级学位的专业人士类成员资格，本办公室同意该结论。² SCOPS进一步认定申请人已确立Dhanasar的第一项要件，即其拟议事业具有实质价值和国家重要性。因此，尚待确定的问题是申请人是否已确立Dhanasar的第二项和第三项要件，即她是否处于有利地位以推进其拟议事业，以及权衡之下，豁免工作要求、并因此豁免劳工证是否将有利于美国。
在2025年3月提交申请时，申请人称她是儿科医学领域的专家，在[已隐去]担任住院医师。申请人强调了她在产前检测危重先天性心脏病方面的工作。她进一步表示，她计划修订国家胎儿超声心动图指南，以便更早发现某些心脏病变，从而改善医疗专业人员的临床决策。
如下文所述，本办公室认定申请人未依据Dhanasar所确立的分析框架确立国家利益豁免的资格。
A. 处于有利地位以推进拟议事业
第二项要件将重点从拟议事业转移到个人本身。同上，第890页。为确定其是否处于有利地位以推进拟议事业，本办公室考虑的因素包括但不限于：其教育背景、技能、知识以及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上。
在驳回申请并认定申请人未证明其处于有利地位以推进其拟议事业时，SCOPS认定她未证明其先前的研究被广泛接受、实施或成为其领域进步的推动力。SCOPS认可申请人的发表和引用记录，但认定该记录未反映成功记录，也未反映其领域其他人对其有足够程度的兴趣，以证明其处于有利地位。SCOPS进一步讨论了[已隐去]副主任J-P-博士提交的支持信，认定尽管该信反映申请人胜任地履行了其专业职责，但未证明其具有广泛的先前专业经验，也未反映其在其领域获得了显著关注。SCOPS还指出，记录中没有关于申请人在
² 申请人获得了[已隐去]的公共卫生硕士学位（2018年）和[已隐去]的医学博士学位（2022年）。
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美国的计划的充分证据，例如来自雇主或来自美国政府机构或准政府实体的兴趣。
在上诉中，申请人主张SCOPS的驳回决定在认定她未处于有利地位以推进其拟议事业时违反了USCIS政策。申请人指出其他医疗专业人员“来自著名机构”提供的支持信，并主张SCOPS未对该证据提供“实质性分析”。申请人称SCOPS错误地认定申请人未提交其发表文章及其引用的证据，并主张该证据连同支持信及其获得奖学金奖励表明她处于有利地位以推进其拟议事业。她进一步强调SCOPS未充分考虑USCIS政策手册中与科学、技术、工程和数学（STEM）领域相关的指导。申请人指出其多个高级学位及其所称在关键和新兴技术方面的工作。此外，申请人称美国卫生与公众服务部（DHHS）修订了其推荐统一筛查组（RUSP）清单，将MPS II（其研究的主题）纳入其中，反映美国政府对她的工作的兴趣。
经审查，本办公室同意SCOPS的认定，即申请人未提交充分证据以证明其在儿科医学领域具有成功记录。例如，
申请人强调其于2021年发表在《Orphanet Journal of Rare Diseases》上的合著文章（MPS II文章）。她称截至2025年10月在上诉中反映的引用次数，即77次，³表明该文在其领域被高度引用，相比其他论文“处于论文前5%”。然而，正如SCOPS在驳回决定中指出的，申请人未说明其MPS II文章有多少引用是她或她的合著者的自引。此外，申请人现在在上诉中主张MPS II文章在其领域被高度引用，但她未充分说明她在哪个领域获得这一引用水平，或依据什么可以认为其处于该领域被引用作品的前5%。申请人的发表记录也似乎相当有限，仅反映所讨论的MPS II文章和另一篇2018年关于腹部手术结果的文章，这使人质疑其发表学术文章的记录是否反映其领域的成功记录。此外，MPS II文章发表于2021年，当时她还是医学生，距申请提交日期约四年，这同样使人不确定其发表历史是否反映其领域的成功记录。
申请人强调了来自[已隐去]、[已隐去]的具有令人印象深刻资历的医生和教授的几封支持信、她在[已隐去]的合著者等。这些文章每篇主要强调其MPS II文章的影响，指出该文被纳入DHHS的RUSP清单。然而，几乎没有证据支持申请人及其同事关于她在医学院合著的唯一一篇MPS II文章导致MPS II被纳入DHHS RUSP清单的主张。例如，在上诉中，申请人提交了一封DHHS致“新生儿和儿童遗传性疾病咨询委员会”的信函，日期为2022年8月，反映DHHS决定将MPS II纳入DHHS RUSP清单。然而，没有迹象表明申请人是该
³ 申请人还提交了Google Scholar数据，表明其MPS II文章在2025年3月提交申请时有59次引用，在2025年8月她回应SCOPS的证据请求（RFE）时有67次引用。
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该委员会成员包括来自多所知名大学和机构以及政府实体的13位其领域内顶尖医学专业人士。该委员会2022年2月的最终报告在另外19条引文之中包含了一条对MPS II文章的引用。尽管这一引用值得注意，但几乎没有迹象表明她的文章导致了如申请人及其同事在支持信中声称的将MPS II加入DHHS的RUSP清单。同样值得注意的是，建议将MPS II加入DHHS RUSP清单的13位医生组成的循证同行组成员中，没有任何人提供信件讨论申请人对这一成就的重大贡献。证据也无法清楚表明申请人这一项值得注意的学术成果如何代表其领域内的成功记录。虽然我们同意申请人的观点，即她的引用表明其同事和领域内同行对她博士前研究有一定程度的兴趣，但这一证据不足以证明存在使其处于有利地位的兴趣程度或研究成功记录。
此外，所讨论的MPS II文章发表于2025年3月提交申请之日以及2022年将MPS II加入RUSP清单之前数年，且没有充分的解释和证据表明申请人在其领域内显著推进了这项工作。申请人也未就她如何在获批申请下继续这项研究提交充分证据。例如，申请人提交了证据，主张她在住院医师培训期间参与了另外两项研究，其中一项于2025年[已隐去]以口头摘要形式展示，另一项于2025年4月在[已隐去]展示。然而，几乎没有解释和证据表明这项研究将如何在她的住院医师培训之外继续、它反映了其拟议研究的重大进展，以及它代表了其领域内的成功记录。
申请人在对补证通知（RFE）的回复中主张，她的“长期目标”是“领导一项前瞻性多中心转化研究，旨在完善诊断影像标准并开发主动脉弓异常早期检测的临床模型”，包括“从加利福尼亚及更远地区的高容量胎儿心脏病学中心招募多机构数据”。然而，几乎没有迹象表明申请人在这项努力中取得了重大进展，她也没有提供关于这项雄心勃勃的研究将如何开展的全面计划。同样，申请人表示她的目标是留在美国作为教职成员开展由NIH（美国国立卫生研究院）资助的胎儿心血管诊断与公平性研究，但同样几乎没有证据表明申请人目前有大学对这一职位感兴趣，或政府或其他相关实体有兴趣或资助。事实上，可以合理推断，很可能有许多其他从事胎儿心血管问题研究的医学研究人员和专业人士已完成其医学住院医师培训，例如所讨论的“新生儿和儿童遗传性疾病咨询委员会”的13位医学专业人士，以及为申请人提交支持信的各医生和教授。申请人未提交充分的客观证据以确立未来活动的模式或计划以及在实现其更大研究目标方面的充分进展。申请人必须以独立、客观的证据解决记录中的模糊之处，指明真相所在。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。
此外，如SCOPS所述，申请人未提供来自美国政府机构或准政府实体的充分兴趣证据，以反映关于申请人处于何种有利地位推进其事业的相关信息。申请人在上诉中再次强调
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DHHS修订RUSP清单将MPS II纳入其中，并声称这代表美国政府对她的工作感兴趣。然而，如前所述，几乎没有证据支持申请人在MPS II方面的研究在修订RUSP清单中发挥了核心作用，她也没有提供其他反映美国政府机构或准政府实体兴趣的证据。事实上，关于申请人的未来研究将如何获得资助存在重大疑问。申请人强调她从[已隐去]获得“教育津贴”，她在该处完成了住院医师培训。然而，尽管值得注意，这些奖学金金额微不足道，2022年为1000美元，2023年为3000美元，2024年为3500美元，并不反映投资者或美国政府机构或准政府实体对其研究的重大资助或兴趣。此外，这些奖学金似乎反映的是对其住院医师培训的一般性支持，而非相关方对其拟议研究的具体资助。申请人也未说明这些名义金额将如何资助其未来事业。值得注意的是，申请人讨论了来自政府和其他实体的未来潜在资助，例如在教职职位上来自NIH的资助，但她未表明目前有获得该职位的前景。
申请人进一步强调，SCOPS未充分考虑USCIS政策手册中关于科学、技术、工程和数学（STEM）领域的指导，指出其多个高级学位及其所主张的在关键和新兴技术领域的工作。USCIS认为，与拟议事业相关且与推进对美国竞争力或国家安全重要的关键和新兴技术或其他STEM领域相关的工作的STEM领域高级学位，特别是哲学博士（Ph.D.）学位，是第二项要件评估中与其他证据一并考虑的一个特别积极因素。参见 generally 6 USCIS Policy Manual, F.5(D)(4), https://www.uscis.gov/policy-manual。然而，学位本身并不足以作为确定某人处于有利地位推进拟议事业的依据。Id. 4
就申请人的教育而言，虽然她的硕士和医学学位使她符合基础EB-2签证类别的资格，但她未表明其学术成就本身足以证明她处于有利地位推进其拟议事业。在Dhanasar案中，记录确立申请人持有多个研究生学位，包括“机械工程和应用物理学两个理学硕士学位，以及工程学博士学位。”Id. at 891。然而，我们在确定申请人是否处于有利地位推进其拟议事业时会考虑多种因素，教育仅是可能促成此类认定的众多因素之一。例如，尽管申请人拥有硕士和医学学位，但她未表明她拥有特定关键和新兴技术领域的Ph.D.。虽然她提出的识别新生儿心脏问题的研究是
4 政策指导进一步强调，拥有STEM领域Ph.D.的人员，以及与拟议事业相关的某些其他拥有STEM高级学位的人员，由于博士论文和某些硕士论文集中于特定主题，因而在狭窄的STEM领域拥有科学知识。该指导表明我们应考虑该特定STEM领域是否与拟议事业相关。即使集中领域属于理论性STEM领域（例如理论数学或物理学），它也可能如拟议事业所述促进美国竞争力或国家安全。该指导进一步列举了可补充个人教育的证据示例，包括来自相关政府机构的信件，以表明该人处于有利地位推进拟议事业。Id.
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值得称赞，但她未充分表明这如何代表USCIS政策指导所设想的关键和新兴技术。此外，申请人未适当证明其研究将如何促进美国竞争力或国家安全，也未提供来自相关政府机构的信件。
记录表明申请人在其职业生涯中已开展、发表和展示研究，但她未表明这项工作使她处于有利地位推进其拟议研究。虽然我们认识到研究以某种方式为知识库增添信息，从而被接受发表、展示或获得学术认可，但并非每个开展过原创研究的人都会被认定处于有利地位推进其拟议事业。相反，我们审查Dhanasar案中设定的因素，以确定例如个人在实现拟议研究目标方面的进展、在类似努力中的成功记录或在相关方中产生的兴趣是否支持此类认定。Id. at 890。然而，申请人未充分证明其工作构成儿科心脏病医学的成功或进展记录，使她处于有利地位推进其拟议事业。因此，申请人未确立其满足Dhanasar框架的第二项要件。
B. 权衡之下豁免是否有利于美国
第三项要件要求申请人证明，总体权衡之下，豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证要求将有利于美国。同上，第890-91页。在进行这一分析时，我们可以评估如下因素：鉴于该个人的资格性质或拟议事业，其获得工作邀请或取得劳工证是否不切实际；即使假设存在其他合格美国工人，美国是否仍将从其贡献中受益；以及其贡献所体现的国家利益是否足够紧迫，以致值得放弃劳工证程序。同上。在每一案件中，所考虑的因素必须综合起来确立：总体权衡之下，豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证要求将有利于美国。同上，第891页。
在驳回申请时，SCOPS认定申请人的专业活动和成就似乎属于其职业固有内容。SCOPS认定，申请人未能充分证明其研究对其领域的影响超出其领域内专业人士或学者的典型水平。因此，SCOPS认定申请人未能证明豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证要求将有利于美国。在上诉中，申请人主张证据反映其研究对STEM领域美国竞争力以及对公共卫生和安全具有紧迫性。申请人主张，她已在应用其研究，拥有多年高级研究经验，并在一个复杂领域具备难以在劳工证程序中充分表述的专业知识和技能水平。
对于Dhanasar第三项要件，我们评估拟议事业与该个人处于良好地位以推进该事业二者结合起来，是否为国家带来利益，以致豁免劳工证要求超过该要求通常带来的利益
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要求所带来的利益。5 在此，申请人未能证明她处于良好地位以推进拟议事业，或其对儿科心脏医学的贡献超过劳工证程序所固有的保护国内劳动力供应的利益。
尽管记录包含关于申请人心脏医学研究潜在益处的信息，包括识别新生儿心脏问题，但该文件不足以表明豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证要求更能服务于国家利益。劳工证程序旨在确保外国工人的准入不会对美国工人的就业机会、工资和工作条件产生不利影响。我们认可申请人的硕士和医学学位、研究经验以及对一项协助识别MPS II的研究的贡献。然而，综合证据不足以证明国家利益豁免超过劳工证程序所固有的利益。
申请人未能表明她所提供的贡献具有如此价值，以致总体权衡之下，即使假设存在其他合格美国工人，豁免工作邀请和劳工证要求也将有利于美国。
III. 结论
由于申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第二项和第三项要件，我们认定她未能确立其有资格或基于裁量本应获得国家利益豁免。基于上述理由，上诉将被驳回，每一项理由均作为本决定的独立且替代依据予以考虑。
命令：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或另有不可入境或可驱逐出境情形的外国人，可能因签发I-862表《出庭通知》而依据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被遣离美国，并可能使其未来签证或其他移民福利资格丧失。
5 参见 generally 6 USCIS Policy Manual, F.5(D)(3), https://www.uscis.gov/policy-manual。
