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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：37191957 日期：2025年3月14日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名软件工程师和研究人员，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该分类所附工作要求给予国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明申请人已确立其拟从事事业的全国重要性，以及其他认定。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位加上该专业领域五年逐步提升的经验，相当于硕士学位。同上。
专业被定义为该法第101(a)(32)条所列职业之一，以及任何以美国学士学位或其外国同等学位为进入该职业最低要求的职业。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
1 专业应包括但不限于建筑师、工程师、律师、医生、外科医生，以及小学或中学、学院、学术机构或神学院的教师。该法第101(a)(32)条。
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如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，其随后必须证明其值得对工作要求给予“符合国家利益”的酌情豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为酌情事项2授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟从事的事业兼具实质价值和全国重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟从事的事业；以及
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
二、分析
审理主任认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格，记录支持该认定。3 在否决申请时，审理主任认定申请人的拟从事事业在Dhanasar第一项要件下具有实质价值，且其在第二项要件下处于有利地位以推进自己的企业。然而，审理主任认定申请人未能充分证明其事业在Dhanasar第一项要件下的全国重要性。4 具体而言，审理主任认定申请人未提供独立的客观证据证明其拟设立的公司将产生重大积极经济影响，或对其 prospective 公司或其客户之外的领域产生更广泛影响。审理主任还认定申请人未能支持其关于公司将在公共卫生和健康科技行业带来重大进步的主张。
记录包括申请人的简历、商业计划书、个人陈述、学历记录、专业证书、雇主信函、推荐信和专家意见信，以及行业研究和文章。在回应审理主任的补证要求（RFE）时，申请人还提交了阐述商业计划书的影响分析报告。在申请中，申请人声称他和配偶打算开发软件应用程序（apps）以扩展其健身和生活方式业务。他表示自己目前担任软件工程师，并从事过研究和质量保证工作，且已在会议上展示过这些工作，他还参与开发了制造和数据集成软件工具以及应用程序。他和配偶于2018年创建了一个关于自身减重和生活方式改变的社交媒体页面，并决定创立一个基于社交媒体的平台，为有类似目标的人提供个人辅导。尽管该Instagram页面拥有超过186,000名关注者，且每月增加100-200人，但申请人表示现有社交媒体平台功能有限，这就是他打算利用自己多年的软件开发知识和经验来发展业务并为美国人创造就业机会的原因。
2 参见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。 3 申请人提交了其软件工程学士学位以及电气工程理学硕士和电气与计算机工程哲学博士学位的证明文件。 4 审理主任还认定，权衡之下，豁免工作要求不会有利于美国。
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申请人的商业计划书详述如下：该公司自2019年起在加拿大运营，这对夫妇目前居住在那里，每年收入和利润持续增长，他们不断将利润再投资于公司。他预计随着定制应用程序和软件的加入，利润将继续增长，并预计在业务第五年末前雇用17名新员工，包括团队教练和管理人员、营销专员、销售代表、营养师/饮食师以及软件开发人员。如今美国人因食用加工食品以及不良饮食对健康结果的影响而寿命更短。申请人声称其事业将减少与肥胖相关的疾病，鼓励美国人追求更健康的生活方式，并最终减轻美国医疗保健系统的经济负担。他的应用程序将基于人工智能，向营养师建议应向客户推荐什么以制定实现其目标的计划，并允许用户追踪其食物摄入量，并就特定食物和餐厅做出更健康的选择。该公司最初将瞄准佛罗里达州的人员和营养师，随后扩展至全国。他声称移民企业家对美国国内生产总值以及州、地方和联邦税收做出重大贡献，并在科学、技术、工程和数学领域创造就业机会。
在上诉中，申请人主张其已证明符合国家利益豁免的资格，包括其拟议事业的国家重要性。他对审理主任关于其公司不会在公共卫生领域带来重大进步的认定提出异议，并声称他已通过有关营养应用程序终端用户（包括美国人民）健康与福祉改善的证据支持了这一主张。他声称，肥胖成年人的平均医疗费用比健康成年人的平均医疗费用高1,861美元，并且他的公司将在全国范围内降低这些费用方面产生涟漪效应。关于其拟议事业的经济影响，他主张商业计划展示了公司的目标、战略和财务预测，包括其在第五年末支付1.8百万美元工资支出和1.23百万美元税款的能力。他还表示，其事业的影响力将跨越州界，并通过在第五年末创造174个直接就业岗位和额外1,000个间接就业岗位来提振国家经济。他声称，应用程序经济在全国范围内支持超过2.2百万个就业岗位，并且像他这样的小型开发商在过去两年中收入增长了118%。申请人主张，其拟议事业所属的行业——技术——是美国增长最快的行业之一，尤其是营养应用程序预计在2023年至2027年间增长近30亿美元。
第一项要件——实质价值和全国重要性——侧重于个人拟从事的具体事业。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的 merit 可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟从事事业是否具有全国重要性时，本办公室考虑其潜在预期影响。同上。该影响不必在地理上达到全国规模，但必须证明对特定地区、区域或行业产生更广泛影响。同上。
在此，申请人依赖其事业所寻求解决的目标具有国家重要性，这一依赖是错误的。仅仅在一个重要领域工作，若没有记录申请人工作“潜在预期影响”的证据，不足以确立拟议事业的国家重要性。同上。在本案中，申请人未提供充分的相关、有证明力且
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可信的该影响证据，而这是所要求的。见 Matter of Chawathe，25 I&N Dec. 第376页。我们同意审理主任的意见，即申请人通过创建一款提供信息和辅导服务的应用程序来改善健康和营养的拟议事业具有实质性价值。然而，他未能证明其特定应用程序或业务其他功能的影响将超出其客户范围。记录中的支持信讨论的是申请人过去的专业成就，而非其拟议事业对其领域产生更广泛影响的潜力，而行业报告和文章则笼统地讨论其领域。我们认可申请人关于涟漪效应的主张，但确定特定事业对国家重要性的影响取决于对申请人贡献的更广泛社会或经济影响的评估，需要证明超出特定行业范围的更广泛利益。见 Dhanasar，26 I&N Dec. 第893页。因此，虽然涟漪效应可能意味着狭窄领域内的积极发展，但仅凭这些可能不足以确立所要求的国家重要性水平。同上，第890、892页。虽然申请人声称他将降低国家医疗成本并改善用户的健康结果，但他未能证明其事业将产生具有国家重要性规模的广泛影响。
接下来，申请人重申其公司将产生经济活动的主张。在 Dhanasar 中，我们指出“一项具有雇用美国工人的重大潜力或具有其他实质性积极经济效应的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。尽管申请人在其商业计划中详细说明了财务和人员配置预测，并在上诉中重申了这些主张，但记录未充分描述这些具体数字的依据或它们将如何实现，从而证明实质性影响。5 相反，申请人引用了其业务在加拿大的过去增长以及其领域的总体增长及其创造就业的能力。
作为一般事项，申请人有责任以优势证据证明其符合所寻求福利的资格。Matter of Chawathe，25 I&N Dec. 第376页。在评估证据时，资格不应仅由证据数量而应由其质量来确定。同上。在上诉中，申请人提及他在下级提交的行业报告和文章。与申请人的举证责任相称的是解释所提供证据重要性的责任。Repaka v. Beers，993 F. Supp. 2d 1214, 1219 (S.D. Cal. 2014)；另见 Adler v. Duval Cnty. Sch. Bd.，112 F.3d 1475, 1481 n. 12 (11th Cir. 1997)（在民事案件中指出，在没有明显错误的情况下，上诉机构不应“基于上诉人未陈述的事实”给予救济）。在本案中，申请人未具体说明这些文件如何确立其如所主张的国家利益豁免资格。因此，基于上述理由，申请人未充分证明其在美国的拟议事业将符合 Dhanasar 第一项要件下的国家重要性。
由于所确定的拒绝依据对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝触及并在此保留所请求国家利益豁免的其余资格要求。见 INS v. Bagamasbad，429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性认定”）。
5 此外，如审理主任所指出的，申请人在其初始商业计划中声称他将雇用除自己以外的17名员工，而在回应证据请求时，在一份影响分析报告中称他计划雇用174名员工。申请人未以独立的、客观的证据解决记录中的这一不一致，以指明真相所在。见 Matter of Ho，19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。
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III. 结论
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一项要件，我们认定其未确立有资格或否则在自由裁量权下值得获得国家利益豁免。
裁定：上诉被驳回。
