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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室非先例决定
案由 P-W- 日期：2018年3月16日
对移民投资者计划办公室决定的上诉
申请：表格 I-526，外国企业家移民申请
申请人依据《移民与国籍法》（该法）第203(b)(5)条、8 U.S.C. § 1153(b)(5)寻求移民投资者分类。该第五优先分类使移民签证可提供给在美国新商业企业（NCE）中投资所需金额合格资本的外国国民，该投资将有利于美国经济，并为合格雇员创造至少10个全职职位。
移民投资者计划办公室主任否决了该申请，认定记录未能按要求证明申请人已将其投资置于风险之中，或NCE已创造或将会创造必要数量的就业岗位。
在上诉中，申请人提交了额外证据，并主张主任错误适用了法规和条例，称美国公民及移民服务局（USCIS）已批准了数百份涉及类似事实的申请。
经重新审查，我们将驳回上诉。
I. 法律
外国国民若在美国新商业企业（NCE）中投资所需金额的合格资本，可被归类为移民投资者。投资是指为产生资本回报之目的将资本置于风险之中。8 C.F.R. § 204.6(j)(2)。“投资”的定义排除投资者与NCE之间的债务安排。8 C.F.R. § 204.6(e)（定义“投资”）。此外，外国国民必须证明其投资将有利于美国经济，并为合格雇员创造至少10个全职职位。预期就业创造必须通过提交全面的商业计划予以证明。
条例所设想的全面商业计划至少应包含对业务、其产品或服务及其目标的描述。Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206, 213（Assoc. Comm'r 1998）。Ho案在阐述可接受的商业计划内容时指出，该计划应包含市场分析、相关流程和供应商、营销策略、组织结构、人员经验、人员配置要求、招聘时间表、职位描述，以及销售、成本和收入的预测。
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该决定总结道：“最重要的是，商业计划必须可信。”同上。
寻求移民投资者分类的个人提交表格 I-526，外国企业家移民申请。如果USCIS批准该申请及身份调整申请，投资者将获得有条件永久居民身份。在两年有条件身份期即将结束时，投资者必须通过提交表格 I-829，企业家移除条件申请，请求移除条件。如果USCIS认定投资者已满足所有计划要求，它将移除条件并授予（无条件）合法永久居民身份。
II. 分析
申请人作为新商业企业（NCE）的唯一股东投资了5000001美元，该NCE与一家区域中心（下称“区域中心”）相关联。NCE拟与其他由单一投资者拥有、与该区域中心合作的有限责任公司签订分时共有协议，购买土地并在该土地上开发和管理一个商业农场。虽然申请人已表明在[已隐去]有合适的土地可供使用，但NCE和区域中心均未就其中任何一处土地进行谈判。记录中包含两份商业计划、两份经济影响报告及支持性文件。审理主任认定，在没有具体土地的情况下，申请人无法证明其资金处于风险之中、商业计划是全面的而非假设性的，或经济模型的某些输入参数是有效的。审理主任还认定，经济分析未能在可接受的时间范围内预测足够的就业岗位。
在上诉中，申请人提供了一封信函和证据材料，回应主任提出的每一项关切。申请人提供了来自无关区域中心的出版物和私募备忘录（PPM），主张这些材料表明USCIS已批准了类似的提案。首先，USCIS不会仅凭PPM就批准实际项目²、示范提案³或表格 I-526 申请。此外，USCIS可基于由假设性项目⁴支持的一般性提案批准区域中心申请，一些申请人在其申请中附上假设性PPM作为支持，并在稍后为示范或
¹ 申请人表明NCE位于目标就业区，所需金额的合格资本从1,000,000美元向下调整为500,000美元。见 8 C.F.R. § 204.6(i)。虽然申请人尚未获得可开发为咖啡农场的房产，但其将把搜索范围限于 该地区为乡村地区。 ² 实际项目是指在区域中心申请时提出的、并由合规商业计划支持的项目。不要求组织和交易文件。6 USCIS Policy Manual G.3(B)(2), https://www.uscis.gov/policymanual。 ³ 示范项目是指作为区域中心修正案随示范 I-526 申请提交的、并由合规商业计划支持的项目。示范项目要求交易和组织文件。6 USCIS Policy Manual, 同上, at G.3(B)(3)。 ⁴ 6 USCIS Policy Manual, 同上, at G.3(B)(1)。
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表格 I-526 申请。⁵ 因此，脱离背景审查PPM会呈现项目及其在USCIS批准相关申请时状态的不完整图景，且与证明申请人获得所寻求福利的资格无关。
我们将在下文考虑申请人的其余主张。如下文所述，申请人未能证明存在风险投资，或NCE将在所需期间内创造必要的就业岗位。
A. 资本风险
在上诉中，申请人主张其已证明投资处于风险之中，因为其资金在托管账户中，且其有义务履行商业计划。他提供了来自 一名公司法专家的法律意见书，该专家确认NCE的管理者在资金从托管账户释放后将控制申请人的资金，并须按照商业计划使用这些资金。虽然我们不质疑 的评估，但问题在于申请人是否已按EB-5条例和先例决定所设想的方式将其资本置于风险之中。为证明该风险，申请人必须提供一些实际开展商业活动的证据。Ho, 22 I&N Dec. at 210。此外，仅构思未来商业活动的想法而未采取有意义的具体行动，不足以满足风险要求。同上。
申请人已记录了几块可供购买的土地，但NCE未采取任何具体行动以确保其中任何一块。在此，申请人仅签署了其可轻易退出的协议。例如，运营协议赋予申请人作为唯一成员随时解散NCE的权力。同样，共有产权协议允许任何共有人经通知转让其权益，无需征得其他共有人同意。此外，虽然管理协议禁止提前终止，但申请人仍保留通过解散NCE随意退出协议的能力。⁶ 因此，申请人签署这些协议似乎是为未来商业活动做准备，而非表明资本已置于风险之中的有意义且具体的行动。我们此前在Ho案中认定，此类最低限度的活动（如租赁）不足以构成证明风险的商业活动。
B. 就业创造
由于申请人未证明其已将资本置于风险之中，其未证明获得所寻求福利的资格，我们无需考虑其他驳回理由。然而，我们简要指出，对记录的审查支持主任的结论，即
⁵ 支持假设性项目不要求组织和交易文件，USCIS在提交时也不分析其充分性。6 USCIS Policy Manual, 同上, at G.3(B)(1)。 ⁶ 此外，我们注意到记录中不包含妥善签署的管理协议，仅有一份由申请人单独签署。
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申请人未证明商业计划的可信性。此外，申请人未充分支持其对有关区域中心项目必须确立就业创造的时间期间的相关法规和条例的解释。
经审查，最新的商业计划书不符合Matter of Ho案的要求，因为其包含若干影响其可信度的缺陷。例如，市场分析未列出竞争企业、其相对优势与劣势，也未对竞争者的产品和定价结构进行比较。生产计划载有咖啡农场的“行业最佳实践”，但未提供关于所需许可、NCE获得的执照或其就材料供应或产品销售分销所签订合同的充分详细信息。此外，尽管第8页称咖啡农场将位于“优质咖啡地块”，但记录中缺乏关于拟设农场财产位置的充分详细或一致的信息。同样，第32至36页描述了与咖啡生产相关的种植风险，包括天气、病虫害、水源以及熔岩流的可能性，但未提供充分的支持性证据证明这些风险如何具体适用于拟设的农场财产。此外，商业计划书在NCE的财务预测方面存在缺陷。如第37页所述，“本节提供的是模型咖啡农场的财务估算。收入和支出将根据具体地块的购买价格和面积而有所不同。”记录中未包含有关所用输入数据来源和/或推导过程的详细信息，也未包含为表明这些数据系使用合理假设从可靠来源推导而得所采取的方法步骤的详细信息。7 基于上述，申请人未提供全面、可信的商业计划书。Matter of Ho, 22 I&N Dec. at 213。
此外，申请人试图在48个月这一不被允许的期限内满足创造就业的要求。I-526表必须附有证据，说明申请人打算如何满足创造就业的要求，或者通过证明已雇用所需数量的合格雇员的证据，或者通过提交一份全面的商业计划书，证明在未来两年内需要所需数量的就业岗位。见8 C.F.R. § 204.6(j)(4)。另见6 USCIS Policy Manual G.5(B)(2)（指出随I-526移民申请提交的商业计划书必须确立在未来两年内创造就业的可能性，表明预期EB-5项目通常会在该期限内创造就业）。11 尽管申请人主张相反，但其不当依赖与I-829表（企业家申请解除永久居民身份条件）审理相关的法规和政策指导，而非本申请。
III. 结论
申请人未证明存在风险投资，也未证明NCE将在所需期限内创造必要的就业岗位。
7 此外，我们注意到NCE打算种植的树木数量是“传统”咖啡农场的四倍，但记录未涉及更高密度种植对作物产量的影响。 8 https://www.uscis.gov/policymanual
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裁定：上诉被驳回。
引用为 Matter of P-W-, ID# 813465 (AAO Mar. 16, 2018)
