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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：41977291 日期：2026年3月19日
对服务中心运营处决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人代表受益人寻求以高级学位专业人士身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定尽管受益人符合高级学位专业人士资格，但申请人未能证明豁免所需职位offer、进而豁免劳工证将符合国家利益。现本事项依8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位加上该专业领域五年逐步提升的经验，相当于硕士学位。同上。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须进而证明其值得行使自由裁量权，豁免职位offer要求，因为此举符合“国家利益”。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国
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公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，¹ 在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
- 拟议事业兼具实质价值和国家重要性；
- 该个人处于有利地位，能够推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免职位offer要求将有利于美国。
同上。
II. 分析 受益人的拟议事业是继续在一家[已隐去]私募股权公司担任高级助理，在那里他将领导“通过收购[已隐去]以及发展农业、建筑和基础设施等关键行业公司来实现战略业务增长。”
A. EB-2分类
受益人提交了其美国工商管理硕士学位及学业成绩单。SCOPS认定受益人符合作为持有高级学位的专业人士的EB-2分类资格。本办公室同意。上诉中唯一的问题是，他是否符合资格并值得以国家利益为由豁免职位offer要求。
B. 实质价值和国家重要性
Dhanasar第一项要件——实质价值和国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业。同上。事业的 merit 可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。SCOPS认定申请人的拟议事业具有实质价值，本办公室同意。然而，SCOPS认定申请人未能证明其拟议事业具有国家重要性。
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。在Dhanasar中，本办公室指出，在评估国家重要性时，“我们寻找”拟议事业的“更广泛影响”，并且“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域内具有国家甚至全球影响。”同上。本办公室还指出，“一项事业如果具有雇用美国工人的重大潜力，或具有其他实质性积极经济影响，尤其是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。
在上诉中，申请人主张SCOPS错误适用了Dhanasar框架，并声称受益人的拟议事业“虽然植根于特定公司，但对多个关键行业具有全国性意义。”申请人强调受益人在
¹ 见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量性质）。
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执行复杂商业交易方面的经验，例如两家设备经销公司之间的交易。然而，受益人的教育、技能和经验属于Dhanasar第二项要件的考量因素，该要件“将焦点从拟议事业转移到外籍国民身上。”同上，第890页。此处的问题是，申请人是否以优势证据证明了受益人拟议事业的国家重要性。
在此，申请人在上诉中声称拟议事业具有国家重要性，因为它“与”国家优先事项“相一致并推进”这些事项，包括《基础设施投资和就业法》和第14017号行政命令。记录中还包括关于农业、建筑和基础设施行业重要性的文章。然而，仅仅在重要领域或职业中工作不足以确立拟议事业的国家重要性。相反，在确定拟议事业是否具有国家重要性时，相关问题不是该个人将工作的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“外籍国民拟从事的具体事业。”同上，第889页。与一般国家目标相一致，本身并不必然确立申请人的事业达到国家重要性水平。因此，尽管本办公室承认农业、建筑和基础设施行业很重要，但这一事实不足以确立其拟议事业的国家重要性。
申请人还引用了[已隐去]一位金融和经济学教授的专家意见书。在论述Dhanasar框架第一项要件时，作者非常笼统，重点显著集中于农业和基础设施行业的重要性以及这些行业在美国经济中发挥的影响。然而，该信函未包含关于申请人拟议事业的充分信息和解释，记录中也没有足够的佐证证据，以表明受益人在农业和基础设施行业的具体拟议工作在其领域内具有更广泛影响，或对我国产生达到国家重要性水平的实质性积极经济影响。因此，该信函不足以确立申请人具体拟议美国工作的国家重要性。见Matter of Caron Int'l, Inc., 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r 1988)。
在Dhanasar中，本办公室认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为这些活动不会更广泛地影响其领域。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 第893页。同样，申请人未能确立受益人的商业服务如何能够充分延伸至其雇主和客户之外，以与国家重要性相称的水平更广泛地影响该领域。本办公室承认申请人声称，由于受益人主导的两家设备经销公司之间的一项商业交易，其事业已在德克萨斯州和俄克拉荷马州保住了现有工作岗位并创造了新的就业机会。在上诉中，申请人引用了其中一家经销公司首席执行官的一封推荐信。然而，申请人未提供充分证据表明受益人拟议的商业活动将以如此规模运作，以致达到国家重要性水平。在没有提供证据证实此类主张的情况下，声称一项事业具有国家重要性或会产生广泛影响是不够的。此外，尽管任何基本经济活动都有可能在某种程度上积极影响经济，但申请人未能证明受益人拟议事业所声称的潜在前瞻性影响如何能够在其行业内提供更广泛影响，或在美国整体上产生实质性积极经济影响。
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最后，本办公室审查了受益人的推荐信。然而，这些推荐信在确立受益人符合Dhanasar第一项要件资格方面的证明价值甚微。尽管作者赞扬受益人的技能、个人品质和过往成就——这些因素与第二项要件更为相关——但他们并未讨论受益人拟议事业中体现国家重要性的具体影响。
III. 结论
由于申请人未能依据Dhanasar检验标准的第一项要件确立受益人的资格，我们无需再审议受益人在其余要件下的资格，并特此予以保留。参见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和行政机关无须对其裁判结果并非必要的问题作出认定”）；另参见Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不具备资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。举证责任在于申请人，须以优势证据标准证明受益人符合其所寻求福利的每一项资格要求。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-376。申请人在此未能做到，因此，我们认定申请人未能确立受益人作为自由裁量事项获得国家利益豁免的资格。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟本决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或属不可入境或可驱逐的外国人，可能因签发I-862表《出庭通知》而依据该法第240条被启动遣返程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其丧失未来获得签证或其他移民福利的资格。
