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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：41001430 日期：2026年3月19日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名工程师，寻求作为持有高级学位的专业人士获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免附属于该EB-2分类的工作邀请要求。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS驳回了该申请，认定记录未能证明豁免所要求的工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案中的问题重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是在科学、艺术或商业领域拥有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则其必须进而证明其值得以“国家利益”为由行使自由裁量权豁免工作邀请要求。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，1 在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
1 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定在性质上属于自由裁量）。
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- 总体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
二、分析 作为为一家全球能源公司管理海上能源项目的工程师，申请人的拟议事业是继续其工作，运用先进的分析与可靠性框架来改善海上系统性能。申请人打算利用数字孪生建模和预测性分析，使海上基础设施现代化，以避免设备故障和停机、延长设备可操作性、提高安全性并减少甲烷排放。其方法旨在应对具有挑战性的环境，以便利从原本难以到达的地点开采能源资源。
SCOPS认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。记录支持该结论；申请人拥有两个外国硕士学位，分别为工业技术和机械工程专业。上诉中尚待裁定的其余问题是，申请人是否证明豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。基于下文所述理由，本办公室将撤销SCOPS关于申请人未能在Dhanasar分析框架第一项要件下证明其拟议事业具有国家重要性的认定。关于Dhanasar第二项要件，本办公室同意且不会推翻SCOPS的结论，即申请人充分证明其处于有利地位以推进其拟议事业。关于总体而言豁免是否有利于美国，本办公室认定申请人未能证明豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将有利于美国。
A. 拟议事业的实质价值与国家重要性
第一项要件即实质价值与国家重要性，侧重于该个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的 merit（价值）可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。本办公室同意SCOPS的结论，即申请人的拟议事业具有实质价值。
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。本办公室撤销SCOPS关于申请人未能在Dhanasar第一项要件下证明其拟议事业具有国家重要性的认定。作为证明其拟议事业具有实质价值和国家重要性的证据，申请人提供了关于石油和天然气行业以及海上能源开采在安全与效率方面所面临挑战的信息。他提交了证据，说明其运用适应性技术和方法应对这些挑战将如何对美国能源安全和跨越多个领域的就业创造产生更广泛的影响。由于申请人已证明其拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性，其已确立符合Dhanasar框架的第一项要件。
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B. 处于有利地位以推进拟议事业
Dhanasar第二项要件将重点从拟议事业转向该个人。为确定某个人是否处于有利地位以推进拟议事业，本办公室考虑的因素包括但不限于：其教育、技能、知识和在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上 at 890。
申请人提交了其在所属领域接受高等教育和专业培训的证据，以及证明其在石油和天然气行业拥有二十余年工作经验的证据。他还提交了证明其既往工作重要性的证据，并表明其专业知识已在其领域内得到认可。由于申请人已证明其处于有利地位以推进其拟议事业，其已确立符合Dhanasar框架的第二项要件。
C. 总体而言豁免是否有利
第三项要件要求申请人证明，总体而言，豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将有利于美国。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890-91。在进行此分析时，本办公室可评估如下因素：鉴于该个人资格的性质或拟议事业的性质，其获得工作邀请或取得劳工证是否不切实际；即使假设存在其他合格的美国工人，美国是否仍将从其贡献中受益；以及对其贡献的国家利益是否足够紧迫，以致值得放弃劳工证程序。同上。在每一案件中，所考虑的因素必须综合起来确立：总体而言，豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将有利于美国。同上 at 891。
在上诉中，申请人主张SCOPS在驳回其申请时未能进行Dhanasar所要求的权衡分析，称SCOPS未作出说理充分的决定。本办公室同意，SCOPS关于申请人是否满足Dhanasar第三项要件的论述由结论性陈述构成，缺乏充分分析。
如上所述，本办公室在评估某个人是否满足Dhanasar第三项要件时可考虑的因素包括：对该个人贡献的国家利益是否紧迫，以及无论是否有其他合格的美国工人，美国是否都将从其贡献中受益。申请人此前未讨论后一因素，在上诉中亦未涉及该因素。关于前一因素，申请人此前提交了专家信函和关于该行业及其所领导项目的报告形式的证据，以证明对其贡献的国家利益足够紧迫，并在上诉中提交了更多专家信函以证明同一事项。这些报告和信函论述了有必要应对老化海上基础设施相关风险，以延长高价值资产的使用寿命，并避免因设备故障导致的生产停机——此类停机可能扰乱供应链、导致能源价格飙升并造成代价高昂的环境后果。这些文件还强调了将甲烷减排技术应用于新旧基础设施以减少
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温室气体影响。这些文件进一步说明了通过利用现代化机会优化能源生产来满足日益增长的能源需求的必要性。最后，这些文件表明，申请人的贡献可能带来原本无法获得的资产，从而帮助美国实现近期的海上扩张目标并加强能源独立。然而，尽管记录传达了申请人通过推进其拟议事业所作贡献具有一定紧迫性，但并不清楚这些贡献中的国家利益是否足够紧迫，以致需要在劳工证程序完成之前就予以实施。
记录是否证明劳工证不切实际是我们可能考虑的另一因素。Id. at 890。对记录的审查显示，在回应补证通知（RFE）时，申请人概述了一项关于他打算如何在美国继续其拟议事业的计划。他表示：“基于我目前在L-1A身份下担任领导职务的基础，我将扩展我在'------------~~____期间所应用的经过验证的系统，以服务于美国海上资产。”他还表示，劳工证“将一名工人锚定于一名雇主；而我的角色跨越三家根据联合开发谅解备忘录运营的海湾运营商。”他补充说，“工作邀请将限制我跨部门协作和快速部署关键技术的能力”，并且他的“事业需要灵活性，而不是工作邀请的约束。”然而，申请人的RFE回复并未解释，由一家将雇用他的公司提交劳工证申请将如何限制他继续和扩展其当前工作的能力。
在上诉中，申请人称劳工证程序与他的拟议事业在结构上不相容，因为他的数字孪生和甲烷减排框架是跨组织系统，需要运营商、承包商和监管机构之间进行实时数据整合。他表示，由于他的工作是通过多个独立组织之间的协作来开展的，“没有任何单一雇主控制这些项目。”他解释说，每个组织“在共享技术标准和安全规则下贡献不同的组成部分。正是这种结构使得传统劳工证不适用。”
申请人表示，多个组织实体参与他所管理以及他打算管理的项目，构成了单一雇主参与劳工证程序以雇用他的障碍。他引用了记录中先前提供的证据，包括他过去项目的文件和推荐信。这些证据界定了其拟议事业的重要性，并表明他处于有利地位以推进其事业，从而确立他满足了Matter of Dhanasar中所述的第一和第二项要件。
然而，关于Dhanasar的第三项要件，仍不清楚多个组织参与申请人的工作如何排除雇主参与劳工证程序。申请人引用了全球勘探总监[已隐去]的一封信，该信指出“这些项目的多利益相关方性质‘无法在单一雇主结构内运作而不损害协作和效率’……”。申请人称“没有任何单一美国雇主能够合法地担保和控制这种多实体的技术实施”，并且要求劳工证“将分裂这些系统并延迟部署经过验证的减排和可靠性收益。”然而，他并未对这两个论点中的任何一个作详细阐述。正如申请人所指出的，他目前在美国以L-1A身份由一家美国子公司雇主担保。来自[已隐去]以及其他组织个人的信件表明，他一直在与多个运营商就各种项目进行协作
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，并且不清楚为什么提交劳工证会扰乱他现有的工作关系。申请人在上诉中坚持认为，证据表明他继续工作所带来的公共利益和国家利益“超过了要求传统工作邀请和劳工证程序的任何理论上的好处”。然而，他并未为其关于劳工证程序与其拟议事业在结构上不相容的论点提供充分的理由。
我们还考虑记录是否记载了美国政府机构或准政府实体对个人拟议事业的兴趣。2 来自一个或多个此类机构或实体的意向书可以帮助解释为何批准豁免可能超过工作邀请和劳工证要求的好处，例如，通过解释特定的紧迫性，或通过详细说明美国将如何从个人的贡献中受益，即使其他美国工人可用。尽管记录包含数封来自该领域经验丰富个人的详细推荐信，但它不包含来自政府机构或准政府实体的、支持豁免工作邀请要求的兴趣证据。
最后，我们补充指出，USCIS认识到科学、技术、工程和数学（STEM）领域进展的重要性，并且结合记录中其他与STEM相关的事实，我们认为拥有哲学博士（Ph.D.）学位是一个强有力的积极因素。3 然而，在此，记录并未显示申请人拥有Ph.D.学位。
因此，我们得出结论，总体而言，豁免工作邀请要求以及因此豁免劳工证要求对美国不会有好处。申请人未能根据Dhanasar分析框架的第三项要件确立资格。
III. 结论
申请人未能证明，总体而言，豁免工作邀请要求以及因此豁免劳工证要求对美国会有好处。由于申请人未能满足Dhanasar分析框架所要求的第三项要件，他未能确立他有资格或 otherwise 作为自由裁量事项值得获得国家利益豁免。申请将继续被拒。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或 otherwise 不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而根据该法第240条面临遣返程序的启动。这些程序可能导致他们被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
2 参见 generally 6 USCIS Policy Manual at F.5(D)(4), https://www.uscis.gov/policy-manual/volume-6-part-f-chapter-5。 3 Id.
