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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：41250395 日期：2026年3月20日
关于行政上诉办公室决定的动议
表格 I-526，外国企业家移民申请
申请人依据《移民与国籍法》（该法）第203(b)(5)条、8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2019年）寻求作为移民投资者的分类。1 这第五类优先（EB-5）分类使移民签证可提供给那些在新商业企业（NCE）中投资所需金额的合格资本、该企业将惠及美国经济并为合格雇员创造至少10个全职职位的外国人。
外勤业务局（FOD）否决了该申请，认定记录未能证明申请人已将所需金额的资本置于风险之中，且未记录其投资于NCE的资金的合法来源。我们驳回了随后的上诉。2 现本事项因复议动议而提交至我们面前。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。经审查，我们将驳回该动议。
I. 法律
复议动议必须确立我们的先前决定系基于对法律或政策的错误适用，且该决定基于决定作出时诉讼记录中的证据系属错误。8 C.F.R. § 103.5(a)(3)。由于动议的范围限于先前决定，我们将仅审查本程序中最新的一项决定。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(i)、(ii)。我们可批准满足这些要求并证明具备所请求福利资格的动议。
1 2022年3月15日，《2022年EB-5改革与诚信法》签署成为法律，修订了一般资格要求，大幅改革并将区域中心计划编纂于该法第203(b)(5)条，并增加了重要的新诚信条款。见该法第203(b)(5)条，8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2022年）。由于申请人已于2019年2月提交其申请，当时存在的相关法律管辖本裁决。 2 我们认定申请人未证明其已将所需金额的资本置于风险之中，并据此认定其不符合移民投资者分类的资格。因此，我们保留且未处理申请人关于其汇往NCE资金的合法来源的上诉论点。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（裁定机构无须对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。
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为确立EB-5分类的资格，外国人必须证明其“已投资或正在积极投资于新商业企业[.]的合法获得的资本”。8 C.F.R. § 204.6(i)。该法规将“投资”定义为“出资”，但明确将“以票据、债券、可转换债务、债务或其他任何外国投资者与新商业企业之间债务安排为交换的出资”排除在该定义之外……8 C.F.R. § 204.6(e)。该法规进一步规定，外国人必须提交“证据证明[其]已将所需金额的资本置于风险之中，以就置于风险中的资本产生回报”。8 C.F.R. § 204.6(i)(2)。
在 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 186 (Assoc. Comm'r 1998) 中，我们裁定含有赎回条款的发售文件一般不可允许，并解释称：“为使外国人的资金真正处于风险之中，该外国人不能明知其已在若干年后拥有一个愿意购买的买方而加入合伙企业，也不能被保证将获得某一确定价格。否则，该安排不过是一笔贷款，尽管是无担保贷款。”
II. 分析
我们面前的问题是，申请人是否已确立我们的先前决定系基于对法律或政策的错误适用，并证明其具备移民投资者分类的资格。基于下述理由，申请人未满足此举证责任。
在驳回申请人上诉的决定中，我们同意FOD的认定，即其未将所需金额的资本置于NCE的风险之中。我们强调，记录中包含有限合伙协议和私募备忘录，其中含有强制性赎回条款，保证若申请人的I-829表被否决，其投资将全额返还。因此，依据 Matter of Izummi，我们认定这些文件以及记录中讨论NCE中所谓投资保证回报的其他文件将该安排变为贷款，而非资本投资。此外，我们处理了申请人提交的一份贷款协议，该协议将其列为“贷款提供方”，并保证其汇往NCE的500,000美元将在签署之日起五年内、或若I-829表被否决则更早，连同利息偿还给他。我们强调，移民投资者向新商业企业提供的贷款不计为出资。一般见 6 USCIS Policy Manual G.2(A)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual。
在动议中，申请人质疑我们先前决定的正确性。他主张我们错误地认定所提交的有限合伙协议和私募备忘录中所述的赎回条件涉及对其所主张投资的保证回报。申请人对我们依赖 Matter of Izummi 提出质疑，称我们通过暗示任何赎回协议均构成被禁止的债务安排而适用了过于宽泛的解释。
在 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. at 185 中，外国投资者主张，尽管存在赎回协议，其资金仍被置于风险之中，因为“[其]出售选择权价格的支付取决于[NCE]的支付能力和意愿”，且“[因此]，存在重大风险，即[NCE]可能无法或不愿向[其]支付。”我们驳回了这些论点，裁定我们“不承认此类‘风险’为8 C.F.R. § 204.6(i)(2)所设想的风险类型。”尽管申请人试图将其案件事实与那些
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在 Matter of Izummi 中呈现的事实区分开来，但其仍提出了我们在该决定中已驳回的相同论点，即声称损失风险存在，因为NCE可能不会成功甚至未来可能不存在，且可能在I-829表被否决时没有财务能力全额偿还他。因此，申请人关于我们的决定系基于对 Matter of Izummi 错误适用的主张不具说服力。
申请人还依赖 Mirror Lake Village, LLC v. Wolf, 971 F.3d 373 (D.C. Cir. 2020)，以支持其论点，即尽管有限合伙协议中存在强制性赎回条款，其汇往NCE的资金仍处于风险之中。他主张该判决就 Matter of Izummi 的正确适用“提供了明确指引”，且就其案件而言“切中要害”。
两位巡回法院法官审理了 Mirror Lake Village, LLC，虽然二人均同意“USCIS未能充分解释其否决[投资者]签证申请的理由”，但他们在“投资者必须证明的唯一风险是否仅为业务可能不会成功或利润不够高”这一问题上存在分歧。Id. at 378-79 (Henderson, K., concurring)。协同意见的巡回法官解释称，“为确保存在足以不同时挫败EB-5计划目的的风险，风险门槛——即业务所需的成功程度——显然应比仅仅不破产更为严格。”Id. at 379。因此，Mirror Lake Village, LLC 并不支持申请人的主张，即项目可能无法完成或NCE可能经历商业失败的可能性足以支持认定其500,000美元已被置于风险之中。
最后，我们对本案中呈现的强制性赎回条款的解释得到USCIS政策指引的支持，该指引指出，赋予投资者合同性还款权利的协议构成不可允许的债务安排，不构成合格的出资。一般见 6 USCIS Policy Manual, supra, at G.2(A)(2)。与申请人的论点相反，此类安排的不可允许性不能通过增加其他要求或或有条件来补救，例如以资金可用性为证券回购的条件或将回购延迟至未来某一日期（包括在投资者I-829表裁决之后）；还款无须被保证才属不可允许。一般见 id.
申请人的动议书面论证意见还涉及我们决定中讨论的“EB-5投资移民贷款协议”。他主张该协议的条款表明“其与[NCE]之间不存在被禁止的债务安排”。具体而言，他解释称，“本协议不保证[其]投资从[NCE]获得返还，[NCE]被指定为贷款受益人，对[申请人]（贷款人）不承担任何财务义务或债务。”相反，他表示区域中心作为担保人“承担了投资资金安全的责任”，并主张“与第三方存在贷款协议并不消除损失风险。”
申请人还将“EB-5投资移民借款协议”描述为“补充”或“第三方协议”，称其“不直接参与EB-5流程”，且不构成“针对[NCE]正常业务活动所致损失风险的保护”。然而，该协议明确写明“EB-5投资移民申请人[即，
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申请人]决定通过提供[一笔]借款来投资由~--------~-~开发的[NCE项目]。 I iby providing [a] loan.” 如前所述，移民投资人向新商业企业提供的借款不构成资本出资。参见 generally 6 USCIS Policy Manual, supra at G.2(A)(2)。
在此，该借款协议保证在五年期限届满后60天内全额偿还申请人汇入NCE的500,000美元，利息自资金转入NCE账户之日起计算。该协议还规定“双方同意在I-829永久绿卡申请被拒时提前还款”。尽管申请人强调NCE是“借款受益人”，并暗示作为担保人的区域中心是唯一负责偿还借款的一方，但协议条款并未明确免除NCE（被列为“借款受益人”）的任何财务义务。此外，尽管申请人声称这是一份“辅助”或“补充”协议，莫名其妙地“不参与EB-5流程”，但事实仍然是，该协议保证申请人全额收回其汇入NCE的500,000美元及利息，无论EB-5项目的结果如何。基于该借款协议，记录未能证明申请人所主张投资的任何部分处于风险之中。
基于上述理由，申请人未能在动议中证明我方先前的决定是基于对适用法律或USCIS政策的不正确适用。法规、条例、相关先例决定及USCIS政策支持我方先前的认定，即有限合伙协议和私募配售备忘录使NCE有义务在特定事件发生时——即EB-5投资人提交I-829表格出现不利结果时——退还申请人的投资。参见 generally 6 USCIS Policy Manual, supra at G.2(A)(2)。所提交的借款协议将申请人的投资界定为一笔借款，其中保证其在五年期限内收回借款金额加利息。8 C.F.R. § 204.6(e)对“投资”的定义规定，外国人企业家与NCE之间以票据、债券、可转换债务、债务或其他任何债务安排作为交换的资本出资，不构成资本出资。因此，我方维持先前的认定，即申请人未证明其进行了合格投资或将所需金额的资本置于风险之中。
最后，尽管我方先前的决定未予涉及，但记录中关于申请人所主张EB-5投资的预期接收方存在未解释的不一致之处。申请人在其申请中称其向l投资了500,000美元，并提供了银行记录，显示其于2019年2月19日将资金汇入该实体拥有的银行账户。
然而，申请人提供了针对另一家新商业企业的商业计划书、经济分析、有限合伙证书、有限合伙协议、私募配售备忘录、认购协议、各类补充协议及其他支持文件，____________~--~ 这些文件一致地将该NCE而非~----------~确定为申请人所主张投资的目标。此外，记录中不包含与申请人所主张投资i~.____________.J7相关的、8 C.F.R. § 204.6(i)所要求的任何商业计划书、经济分析、有限合伙协议、发行文件或其他证据。 申请人必须以独立、客观的证据解决记录中的不一致之处，指明真相所在。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。由于申请人
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在这些重大不一致未解决的情况下无法确立其作为EB-5移民投资人的分类资格，若其进一步推进此事项，将需要解决这些问题。
III. 结论
在复议动议中，申请人未能证明我方先前的决定是基于作出决定时对法律或政策的不正确适用。因此，该动议将被驳回。8 C.F.R. § 103.5(a)(4)。
命令：复议动议被驳回。
通知：非法居留的外国人，或在其他方面不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表格（出庭通知）而面临根据该法第240条启动的驱逐程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能丧失未来签证或其他移民福利的资格。
