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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
关于S-1-, INC.案 日期：2018年3月23日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
申请：表格I-140，外籍工人移民申请
申请人是一家零售市场和便利店，拟雇用受益人担任助理零售经理。申请人请求将受益人归类为第三优先移民类别下的技术工人。移民与国籍法（本法）第203(b)(3)(A)(i)条，8 U.S.C. § 1153(b)(3)(A)(i)。该类别允许美国企业为具有至少两年培训或经验的外国国民担保，以获得合法永久居民身份。
佛蒙特服务中心审理主任最初批准了该申请。德克萨斯服务中心审理主任随后撤销了该申请的批准，认定记录未能按要求证明受益人具备所提供职位和所请求分类所需的经验。
在上诉中，申请人提交了一份书面论证意见和补充证据。我们随后发出了两份驳回上诉意向通知（NOID），申请人对每份通知均作出了回应。
经重新审查，我们将驳回上诉。我们还将作出对重大事实故意虚假陈述的认定。
一、法律
基于就业的移民通常遵循三步程序。第一，雇主必须从美国劳工部（DOL）获得批准的劳工证。本法第212(a)(5)(A)(i)条，8 U.S.C. § 1182(a)(5)(A)(i)。通过批准劳工证，DOL证明没有足够的、有能力、愿意、合格且可用的美国工人填补所提供职位，并且雇用外国国民担任该职位不会对同类就业的美国工人的工资和工作条件产生不利影响。本法第212(a)(5)(A)(i)(I)-(II)条。第二，雇主可以向美国公民及移民服务局（USCIS）提交移民签证申请。本法第204条，8 U.S.C. § 1154。第三，如果USCIS批准该申请，外国国民可以在美国境外申请移民签证，或者如果符合条件，在美国境内调整身份。本法第245条，8 U.S.C. § 1255。
- 劳工证提交之日称为“优先日期”。8 C.F.R. § 204.5(d)。
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本法第205条，8 U.S.C. § 1155，规定国土安全部部长可以“基于充分且正当的理由，撤销任何申请的批准”。审理主任认识到申请系错误批准，可以构成撤销批准的充分且正当理由。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 590 (BIA 1988)。
二、分析
A. 受益人的经验
申请人必须证明受益人在申请的优先日期之前具备随附劳工证上规定的全部经验。8 C.F.R. § 103.2(b)(1), (12)；另见Matter of Wing's Tea House, 16 I&N Dec. 158, 159 (Acting Reg'l Comm'r 1977)；Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 45, 49 (Reg'l Comm'r 1971)。如前所述，技术工人还必须具备至少两年的培训或经验。本法第203(b)(3)(A)(i)条。
在评估受益人的资格时，我们必须审查劳工证中的职位提供部分，以确定所提供职位的最低要求。我们既不能忽视劳工证的条款，也不能施加额外要求。见K.R.K. Irvine, Inc. v. Landon, 699 F.2d 1006, 1009 (9th Cir. 1983)；Mackany v. Smith, 696 F.2d 1008, 1012-13 (D.C. Cir. 1983)；Stewart Infra-Red Commissary of Mass., Inc. v. Coomey, 661 F.2d 1, 3 (1st Cir. 1981)。
为支持其申请，申请人提交了一份经认证的ETA 750表格，即外籍就业申请劳工证（劳工证），提交日期为2001年8月23日。劳工证规定，所提供助理零售经理职位所需的最低经验为两年该职业经验。受益人在劳工证上证明，其自1995年2月至1999年6月在印度[已隐去]拥有超过四年的全职合格零售经理经验。
申请人必须通过前雇主的信函证明受益人声称的合格经验，该信函须提供雇主的名称、地址和职称，以及受益人经验的描述。8 C.F.R. § 204.5(l)(3)(ii)(A)。申请人最初提供了两封使用[已隐去]信头的信函副本，一封日期为2001年3月22日，另一封日期为2013年1月31日。两封信均据称由[已隐去]以英文签署，其声称是前店主，并证明受益人自1995年2月至1999年6月在该店担任零售经理。
2014年11月20日，美国驻印度[已隐去]大使馆的USCIS官员访问了印度[已隐去]的[已隐去]，并与一名自称是[已隐去]（该店所有者之一）的人交谈。他告诉官员，他和他的兄弟[已隐去]经营该企业，其父亲[已隐去]创办了该企业。在审阅了2001年和2013年经验信函的副本后，[已隐去]签署了一份2014年11月的宣誓声明，表明这些信函是虚假的。他提供了具体解释，说明为何
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两封信函中的信息不真实，我们在2016年2月8日的NOID中向申请人概述了这一不利信息。
作为回应，申请人提供了一份[已隐去]日期为2016年3月4日的声明，其中[已隐去]试图对2014年11月宣誓声明中归于[已隐去]的信息承担责任。[已隐去]证明，他自2008年以来一直管理[已隐去]，“在拥有该店的三兄弟的定期协助下”，他指认这三兄弟为[已隐去]、[已隐去]和[已隐去]，并声称他于2014年11月向USCIS官员作出了该陈述，而他们似乎错误地将其归于[已隐去]。[已隐去]表示，他仅自2008年以来在该店工作，该期间晚于受益人在劳工证上声称的就业期间，因此他告诉USCIS官员他不认识受益人，并认为受益人未曾在该店工作。[已隐去]还声称，他错误地假设[已隐去]不会说英语，也不可能写下归于他的信函。[已隐去]声称，他从未使用过预印的商店信头，因此告诉USCIS官员该店没有信头。
作为对我们2016年NOID的回应，申请人还提交了据称日期为2016年3月的书面声明，据称来自[已隐去]、[已隐去]、[已隐去]和[已隐去]，其中每人声称受益人自1995年2月至1999年6月在[已隐去]担任经理。然而，我们无需审查这四份证明中概述的具体主张，因为如下文所述，它们是欺诈性的，因此不是受益人具备所提供职位资格的证明性证据。
2017年8月17日，美国驻印度[已隐去]大使馆的USCIS官员第二次前往[已隐去]，并与[已隐去]、[已隐去]和[已隐去]会面。首先，USCIS官员在[已隐去]营业地点会见了[已隐去]和[已隐去]。两人表示，他们的兄弟[已隐去]是[已隐去]的所有者，并确认受益人曾在[已隐去]工作；然而，他们否认受益人曾在该店担任管理职务，也否认申请人声称的任职期间。
[已隐去]说明，受益人仅在[已隐去]工作了一两年，担任帮手/清洁工，该店从未雇用受益人担任经理，因为该店规模小，不需要经理。[已隐去]还否认准备或签署申请人代表其提供的2016年3月宣誓书。他声称[已隐去]不是他的，2016年3月宣誓书是虚假的，必定是他人使用了他的选民登记卡来准备该宣誓书。
[已隐去]还否认准备申请人代表其提供的2016年3月宣誓书。具体而言，他表示对宣誓书的内容一无所知，有人滥用了他的信函。在否认与2016年3月
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2016年宣誓书，带USCLS官员到他家中会见正在那里术后休养的人。
[已隐去]向USCIS官员提供了他拥有[已隐去]的证据，表示受益人约自1991年至1993年在他的店工作，并否认他曾向受益人提供就业文件。[已隐去]表示，他不知道申请人代表其提交的2016年3月宣誓书的内容，并确认该宣誓书是虚假的。[已隐去]随后带USCIS官员到另一地点会见[已隐去]，即他的父亲。
审查了申请人于2016年3月代其提供的宣誓书，该宣誓书声明其不识字也不会说英语，并证明其从未签署过任何英文书面文件。他解释说，他从未是[已隐去]的所有者，其儿子拥有该企业，且申请人代其提供的“三份文件中写有的任何内容”均为伪造。家庭成员于2017年8月17日以书面形式确认了其口头陈述。
因此，申请人为回应我们2016年NOID所提供的资料中包含四项新的虚假陈述，其中没有任何一项证明受益人在任何时间曾以助理零售经理身份在[已隐去]工作。此外，[已隐去]的实际所有者提供了关于受益人实际雇佣性质及日期的信息，该信息与[已隐去]的陈述相矛盾，因而削弱了该陈述的证明价值。因此，[已隐去]的宣誓书并非受益人符合条件的工作经验的具有说服力的证据。我们在2017年10月19日的第二份NOID中将此额外不利信息告知了申请人。
作为回应，申请人坚持认为受益人于1995年2月至1999年6月期间在印度的[已隐去]担任零售经理。申请人主张，受益人所提供的2016年陈述与USCIS官员所取得的2017年陈述相似，因为二者均包含签署人身份的证据；然而，申请人请求我们给予2016年陈述更大的权重，并认定这些陈述足以证明受益人具备其在劳工证上主张的符合条件的工作经验。
申请人提交了一份受益人的陈述，受益人在其中表示其相信自己的陈述和证据是真实的，并主张其不知道为何其前雇主[已隐去]以及家庭成员[已隐去]和[已隐去]告知USCIS受益人所提供的雇佣核实文件是伪造的。然而，该陈述不足以确立受益人证据的可靠性和证明价值。USCIS官员在两次海外调查中取得的宣誓书包含关于受益人在海外雇佣情况的具体、实质且重要的信息，该信息与受益人的主张相矛盾。此外，受益人的前雇主及其雇佣核实信的签署人已以书面形式明确否认受益人提供文件的有效性，这对其主张及先前符合条件工作经验的证据构成了质疑。
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申请人必须以独立的、客观的证据解决这些不一致之处，指明真相所在。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。未解决的重要不一致可能导致我们重新评估为支持所请求的移民利益而提交的其他证据的可靠性和充分性。Id. 受益人关于其证据真实的声称不足以解决相互矛盾的资料。
如前所述，申请人请求我们依赖受益人的证据而非USCIS官员从[已隐去]及其家庭成员处取得的陈述。然而，申请人并未确立USCIS官员所取得的证据存在缺陷。公职人员在履行日常职责过程中制作的记录通常被视为具有“可靠性的强有力表征”。See Felzcerek v. INS, 75 F.3d 112, 116 (2d Cir. 1996)。在本案中，USCIS官员亲自会见了[已隐去]及多名家庭成员，确认并记录了其身份，并取得了书面签署的陈述，证明受益人所提供的雇佣核实证据是虚假的，且受益人不具备其在劳工证上主张的符合条件的工作经验。在无相反证据的情况下，我们必须推定USCIS官员在制作有争议的报告时正当履行了其职责。申请人未能以其他方式证明受益人自身主张和证据的可靠性。因此，基于两次海外调查中取得的不利信息以及该证据与受益人证据和主张之间的矛盾，申请人未能证明受益人具备劳工证所要求的在印度担任零售经理至少两年的符合条件的工作经验。
B. 技术工人分类资格
记录亦未确立受益人具备技术工人分类的资格。法案第203(b)(3)(A)(i)条规定，若受益人具备至少两年的培训或经验，则可归类为技术工人。如上所述，申请人未能证明[已隐去]曾在任何时间段内雇佣受益人，因此未能证明其具备两年的培训或经验。据此，记录未能证明其具备所请求分类的资格。
C. 真实的工作邀请
在劳工证上，申请人表示其打算雇佣受益人担任助理零售经理。自2002年10月7日提交申请之日起至今，申请人一直主张受益人已经并将继续在其便利店工作。为支持申请，申请人提供了2003年至2015年的国税局W-2表格（工资与税务报表），以证明受益人一直是其全职雇员，且其有能力支付所提供的工资。然而，公开可查的记录与申请人关于受益人当前雇佣情况的主张不一致。
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申请人在马萨诸塞州[已隐去]的营业地址似乎是至少另外两家活跃企业的营业地点。具体而言，马萨诸塞州公司注册处企业实体数据库显示，受益人目前是两家便利店的董事长、财务主管、秘书和董事，即[已隐去]和[已隐去]，且其在马萨诸塞州[已隐去]的其他企业中持有或曾持有各种额外公司职务，包括：(1)[已隐去]，一家便利店；(2)[已隐去]，一家便利店；(3)[已隐去]，一家烟店；以及(4)[已隐去]，一家杂货店。(http://corp.sec.state.ma.us/corpweb/CorpSearch/CorpSearch.aspx，最后访问于2017年10月4日。)关于[已隐去]和[已隐去]，近期公司备案文件反映其实际位置与申请人所主张的位于[已隐去]的同一店铺场所。由于受益人至少是两家列明位于申请人营业地点的便利店的董事长，申请人自身的证据不足以证明受益人已经并将继续担任其全职零售经理，或证明申请人即为劳工证、申请及其支持陈述中所主张的受益人将受雇的便利店。
我们在第二份NOID中将此矛盾信息告知了申请人。在回应中，申请人表示其向受益人签发的W-2表格是不可辩驳的证据，证明其已雇佣受益人，且其是一家向其他企业（包括NOID中提及的受益人的两家活跃企业）出租邮箱的便利店。申请人提供了一份2005年2月8日的PS表格1583（美国邮政服务通过代理人投递邮件申请表）副本，显示受益人请求授权申请人作为其代理人，在[已隐去]的营业地址接收邮件。然而，该陈述非但未能解决有关受益人额外企业的问题，反而似乎证实受益人至少拥有两家自己的活跃企业。
申请人主张受益人仅将其地址用作两家企业的邮寄地址，受益人的支持陈述亦重申了这一主张。然而，受益人的州备案文件将申请人的地址列为其两家企业的实际地址，且申请人和受益人均未列出受益人两家企业的任何其他实际地址。申请人和受益人未讨论受益人在其两家企业中的角色和时间投入。申请人未提供文件显示受益人对其另外两家企业投入了多少时间，例如，显示其在特定时间段内为申请人工作了多少小时以及在同一时间段内为其自己的企业投入了多少小时的详细工资记录或工资报告。因此，申请人的回应不足以克服我们NOID中引用的不利信息。在没有额外证据证明受益人已经并将如申请人所主张的那样为申请人工作而非为其自己的企业工作的情况下，申请人未能证明其向受益人提供的助理零售经理职位的工作邀请是真实的。
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D. 对重要事实的故意虚假陈述
作为另一独立事项，我们将处理就受益人声称在印度[已隐去]的工作经验所提交的陈述和证据是否达到对重大事实故意虚假陈述的程度。
如果申请人提交含有虚假信息的证据，USCIS将拒绝签证申请。一般而言，少量错误或轻微差异并不构成质疑寻求移民福利的外国人或雇主可信度的理由。See Spencer Enterprises Inc. v. US, 345 F.3d 683, 694 (9th Cir. 2003)。然而，如果申请中包含严重错误和差异，且申请人在官员给予反驳或解释机会后未能解决这些错误和差异，则这些不一致将使审查者得出结论，认为申请中所述的声称不真实。See Ho, 19 I&N Dec. at 591。
在本案中，上述两项海外调查所获得的信息构成实质性且具有证明力的证据，使我们得出结论：受益人至少具有两年合格零售经理经验的声称既不真实也不可信。该证据对《移民与国籍法》第203(b)(3)(A)(i)条的法定要求和8 C.F.R. § 204.5(l)(3)(ii)(A)的法规标准具有实质性。在获得机会对这些调查结果作出回应时，申请人未提供任何反驳或解释，而是主张外国雇主关于受益人未在其处担任零售经理的陈述不真实。我们认定申请人提交了虚假文件，包括欺诈性的经验信函和雇佣文件。记录中没有任何可信证据表明受益人曾在印度的[已隐去]担任零售经理的任何期间。
除签证申请的审理之外，虚假陈述可能导致USCIS作出认定，即某外国人为获取签证或其他文件而故意对重大事实作出虚假陈述。该事实认定可能导致USCIS在未来的程序中基于过去的虚假陈述裁定该外国人不准进入美国。
《移民与国籍法》第212(a)(6)(C)条，8 U.S.C. § 1182(a)(6)(C)，规定：
虚假陈述。——(i) 一般规定。——任何外国人，通过欺诈或故意虚假陈述重大事实，寻求获取（或已寻求获取或已获取）签证、其他文件、或进入美国的许可或本法案项下提供的其他福利，均不准进入美国。
如移民上诉委员会所概述，重大虚假陈述要求外国人故意向政府官员作出重大虚假陈述，目的是获取其无权享有的移民福利。Matter of Kai Hing Hui, 15 I&N Dec. 288, 289-90 (BIA 1975)。“故意”一词指明知且有意，区别于意外、疏忽或诚实相信事实并非如此。See Matter of Healy and Goodchild, 17 I&N Dec. 22, 28 (BIA 1979)。要被认定为具有实质性，虚假陈述
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必须属于“倾向于切断与外国人资格相关的调查线索，且该调查很可能导致作出应将其排除的适当裁定”的陈述。Matter of Ng, 17 I&N Dec. 536, 537 (BIA 1980)。
因此，移民官员要在签证申请程序中认定存在故意且重大的虚假陈述，必须确定：1）申请人或受益人向美国政府授权官员作出了虚假陈述；2）该虚假陈述是故意作出的；以及3）被虚假陈述的事实具有实质性。See Matter of M-, 6 I&N Dec. 149 (BIA 1954); Matter of L-L-, 9 I&N Dec. 324 (BIA 1961); Kai Hing Hui, 15 I&N Dec. at 288。
第一，如前所述，申请人向USCIS提供了虚假文件，意图证明受益人在印度的[已隐去]至少具有两年合格零售经理经验。该两年经验是分类所要求的，也是劳工证上所提供职位的要求。虚假陈述可以在口头面谈中、在书面申请或申请书的表面上、或通过提交含有虚假信息的证据向政府官员作出。INS Genco Op. No. 91-39, 1991 WL 1185150 (April 30, 1991)。在此，提交含有虚假经验证明和认证的雇佣文件以支持本移民申请，构成向政府官员作出的虚假陈述。此外，由于关于受益人合格外国工作经验的声称载于申请人提交以支持移民签证申请的签署劳工证上，它们构成书面申请或申请书表面上的虚假陈述。
第二，我们认定申请人是故意作出该虚假陈述的。当获得机会处理第一次海外调查所产生的负面信息以回应我们的第一份NOID时，申请人并未声称其提交证据是意外或疏忽的。相反，申请人重申了关于受益人外国工作的声称并提供了新证据；然而，第二次海外调查显示该额外证据同样是欺诈性的。在回应我们的第二份NOID时，申请人坚持其所有证据均真实，并称外国雇主出于未知原因对受益人作出虚假陈述。
关于受益人在本事项中的参与，他签署了劳工证，证明劳工证上声称的真实性，并提供了额外陈述，其中他虚假地声称其在印度的[已隐去]拥有超过两年合格零售经理经验。通过这种方式，受益人直接参与了文件的准备和提交，这些文件的存在除了传达其至少具有两年合格经验的虚假印象外，没有可辨识的目的，而该经验是劳工证和所请求移民分类所要求的。由于申请人为受益人提供的外国雇佣文件不真实，我们认定申请人和受益人提供这些文件的具体目的就是支持该申请，从而为受益人获取移民福利。
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第三，该证据对受益人的资格具有实质性。要被认定为具有实质性，必须证明虚假陈述可预见地能够影响决策机构的决定。Kungys v. US, 485 U.S. 759 (1988)。在签证申请的语境下，如果虚假陈述切断了与资格标准相关的调查线索，且该调查很可能导致签证申请被拒，则该虚假陈述的事实具有实质性。See Ng, 17 I&N Dec. at 537。关于受益人外国工作经历的虚假陈述切断了关于其声称的合格零售经理经验的潜在调查线索。申请人提交了旨在解决通过一次海外调查发现的负面证据的证据；然而，第二次海外调查显示该额外证据同样是欺诈性的。这些陈述和证据直接关系到受益人根据法定要求（即其具有至少两年该分类所需的经验或培训）的资格。《移民与国籍法》第203(b)(3)(A)(i)条。此外，如果他没有所声称的工作经历，则受益人将不满足劳工证上所述所提供职位的经验要求。
基于上述信息，有理由质疑申请人和受益人是否就受益人在印度[已隐去]的先前工作故意虚假陈述了重大事实。我们在NOID中告知申请人，如果这些差异未得到解决，可能导致我们得出结论，认为关于受益人经验的证据（该证据对其根据《移民与国籍法》第203(b)(3)(A)(i)条的资格具有实质性）不可信。鉴于我们上述的矛盾证据和信息，我们认定申请人和受益人的虚假陈述对受益人的资格具有实质性。
在回应我们的第二份NOID时，申请人称，即使我们不认定“鉴于其雇主的矛盾陈述，受益人的经验证据具有说服力，也没有明确依据……认定受益人根据《移民与国籍法》第212(a)(6)(C)(i)条因故意虚假陈述重大事实而不准进入美国”。申请人未能证明受益人的前雇主在两次独立的海外调查中所提供的陈述是矛盾的。相反，[已隐去]及其家庭成员一直向USCIS官员声称，受益人在[已隐去]工作的证据是假的。因此，是受益人自己的证据与申请人的陈述相矛盾。
无论如何，我们无需在本申请程序中裁定受益人不可入境，因为签证申请程序并非根据移民法裁定不可入境实质性问题的适当场所。Matter of O, 8 I&N Dec. 295 (BIA 1959)。相反，受益人是否因其提交欺诈性文件而不可入境，是一项可在其必须证明自身可入境性的任何其他申请或请求的范围内作出的裁定。
然而，通过提交本申请并虚假声称受益人在印度[已隐去]担任零售经理，申请人仍试图获取
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《移民与国籍法》所规定的福利，其手段是对重要事实的故意虚假陈述。通过签署劳工证并在其支持性陈述中作出额外的虚假主张，受益人本人也试图通过对重要事实的故意虚假陈述获取《移民与国籍法》所规定的福利。因此，我们将作出认定：申请人和受益人均对重要事实作出了故意虚假陈述。该故意虚假陈述重要事实的认定，应在今后任何以受益人的可入境性为争点的程序中予以考虑。
三、结论
申请人未能证明受益人具有至少两年作为零售经理的合格经验。因此，受益人不符合劳工证的最低经验要求，也不符合技术工人的分类资格。此外，申请人未能证明其向受益人提供的工作机会是真实的。我们还认定，申请人和受益人试图通过对重要事实的故意虚假陈述为受益人获取移民福利。
裁定：上诉被驳回。
引用为 Matter of S-1-. Inc., JD# 123421 (AAO Mar. 23, 2018)
