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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室非先例决定
案号：25819969 日期：2023年3月23日
对加州服务中心决定的上诉
表格I-129，非移民工作者申请（L-1A经理或高管）
申请人是一家建筑公司，寻求根据L-1A非移民分类（公司内部调职人员）延长受益人作为其总裁的临时雇佣。参见《移民与国籍法》（该法）第101(a)(15)(L)条，8 U.S.C. § 1101(a)(15)(L)。L-1A分类允许公司或其他法律实体（包括其关联公司或子公司）将合格的外国雇员调往美国，以经理或高管身份临时工作。
加州服务中心主任拒绝了该申请，认定记录未能证明申请人与受益人的外国雇主之间存在合格关系。主任进一步认定，申请人未能证明受益人将受雇于经理或高管职位。此事现上诉至本办公室。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，需以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。我们对本事项中的问题重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我们将驳回上诉，因为申请人未能证明受益人将受雇于经理或高管职位。在本程序中，申请人负有证明所请求福利资格的责任。该法第291条，8 U.S.C. § 1361。由于该问题具有决定性，我们拒绝触及并在此保留其关于申请人与受益人的外国雇主之间是否存在合格关系的论点。参见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无需对结果无需作出决定的问题作出认定”）；另见Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人否则不符合资格的情况下，拒绝在上诉中触及替代性问题）。
1 申请人此前曾代表受益人提交了一份“新办公室”申请，该申请获批，有效期一年，至2022年9月19日止。“新办公室”是指通过母公司、分公司、关联公司或子公司在美国经营业务不足一年的组织。8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(ii)(F)。8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(C)的规定允许“新办公室”运营在申请获批之日起一年内支持高管或经理职位。
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一、法律
为确立L-1A非移民签证分类的资格，合格组织必须在受益人申请入境美国之前的三年内，连续一年雇佣受益人担任经理或高管职位。8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(B)。此外，受益人必须寻求临时进入美国，以继续以经理或高管身份为同一雇主或其子公司或关联公司提供服务。同上。
寻求延长涉及新办公室的L-1A申请的申请人必须提交：受益人在过去一年及延长申请下的职责说明；描述新办公室人员配备及所任职位数量和类型的证据；其财务状况的证据；其过去一年一直在经营业务的证据；以及其与受益人的外国雇主保持合格关系的证据。8 C.F.R. § 214.2(l)(14)(ii)。
二、美国高管职位雇佣
申请人并未主张受益人将受雇于经理职位。因此，我们将分析限制在受益人是否将受雇于高管职位。
“高管职位”是指在组织内的一种职务，雇员主要指导组织或组织的主要组成部分或职能的管理；确立组织、组成部分或职能的目标和政策；在自由裁量决策中行使广泛自由；并且仅接受组织高层高管、董事会或股东的一般监督或指导。该法第101(a)(44)(B)条。
在审查特定受益人的高管职位时，我们将审查申请人对工作职责的描述。申请人对工作职责的描述必须清楚描述受益人将履行的职责，并表明此类职责是否属于高管职位。参见8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(ii)。
A. 职责
为符合L-1A非移民签证分类的高管资格，申请人必须证明受益人将履行该法第101(a)(44)(B)(i)-(iv)条法定定义中规定的高层职责。如果记录未能证明所提供的职位满足所有四项要素，我们无法认定其为合格的高管职位。
如果申请人证明所提供的职位满足法定定义中的所有要素，申请人必须证明受益人将主要从事高管职责，而非与其其他雇员一起从事普通运营活动。参见Family Inc. v. USCIS, 469 F.3d 1313, 1316 (9th Cir. 2006)。在确定特定受益人的职责是否主要属于高管职责时，我们考虑申请人对工作职责的描述、公司的
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组织结构、受益人下属雇员的职责、是否有其他雇员减轻受益人履行运营职责、业务性质，以及任何其他有助于理解受益人实际职责和在业务中角色的因素。
为支持申请，申请人表示在其运营的第一年，它购买了一套“公寓/单元房”，进行了翻新，并挂牌出售。申请人进一步表示，它即将收购另一处住宅物业，并计划“积极继续收购、建造和改善‘翻新房’房屋的业务……[并]将其出售给搬到[已隐去]的人。”申请人提交了受益人的以下职责：
- 建立和执行组织程序、目标和政策；
- 指导和控制系统预算和财务活动；
- 谈判和批准与客户和供应商的协议和合同；
- 分析绩效指标、财务报表和销售报告；
- 确定降低成本同时改进计划、绩效和政策的领域；
- 批准投标要求并确保所有投标提案符合公司标准；
- 与客户和供应商发展业务联盟以获取新的业务机会。
在上述高管职能和职责领域，受益人将作为[申请人]的最高高管职位，每天平均70%的时间积极从事上述特定职能和职责领域。
申请人提交的记录支持文件表明，截至申请提交之日，受益人大量参与了非合格运营职责的履行。例如，申请人提交了2022年8月的文件，恰在申请提交之前2，反映了受益人履行收购物业所需的所有运营职责，如安排产权保险、向卖方提交还价、以及支付465美元的家庭检查费。申请人还在上诉中表示，受益人的主要职能将是寻找和购买物业进行翻新和销售，称“购买价值数十万美元的房屋、公寓和共管公寓的行为主要是高管职能，因此不能委托给经理和雇员。”申请人的陈述和提交的证据表明，受益人将参与业务的所有日常运营任务，即买卖物业，并且根据其陈述，几乎没有迹象表明他将主要将这些非合格任务委托给下属。
受益人是否为高管雇员取决于申请人是否履行了证明其职责“主要”为高管的举证责任。参见该法第101(a)(44)(B)条。在此，申请人没有记录受益人的职责中高管职能占多大比例，非合格运营任务占多大比例。申请人提交的证据表明，受益人的职责很可能包括行政或
2 申请于2022年9月6日提交。
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运营任务，但未充分量化他将花在这些职责上的时间与符合条件的行政级别职责相比。例如，申请人仅含糊地声称受益人将把70%的时间用于行政级别任务，但未具体指明哪些任务属于运营性质或行政性质，也未按必要为每项任务分配百分比，以使该主张具有证明价值。申请人进一步表示，受益人在延期申请下将履行与先前新办公室申请下相同的职责，鉴于记录反映其广泛参与业务的日常运营事务，这一陈述值得质疑。因此，我们无法确定截至申请提交之日受益人是否主要履行行政人员的职责。参见 IKEA US, Inc. v. US. Dept. of Justice, 48 F. Supp. 2d 22, 24 (D.D.C. 1999)。
相比之下，申请人未充分阐明或记录其在延期申请下将履行哪些行政级别任务。申请人未提交支持性文件以证实受益人履行行政级别职责或其将职责主要委托给其所称的下属。例如，申请人未描述或记录其设定的组织程序、目标和政策、其做出的重大预算决策、其建立的绩效指标、其削减的成本、其批准的投标提案或其开发的商业联盟。事实上，值得注意的是，在受益人的职责描述中很少具体提及申请人的业务和行业。具体细节显然是判断受益人职责是否主要属于行政性质的重要标志，否则满足定义将仅仅是重复法规的问题。Fedin Bros. Co., Ltd. v. Sava, 724 F. Supp. 1103, 1108 (E.D.N.Y. 1989), aff'd, 905 F.2d 41 (2d. Cir. 1990)。
尽管受益人在组织内担任高级职位，但其将管理或指导业务这一事实并不必然确立其符合该法第101(a)(44)(B)条含义内以行政身份作为公司内部调职人员的分类资格。根据法规，该分类的资格要求某一职位的职责主要属于行政性质。同上。受益人可能对申请人的日常运营行使自由裁量权，并在自由裁量决策方面拥有必要级别的权限；然而，仅凭职位描述不足以确立其实际职责将主要属于行政性质。
B. 运营与人员配置
如果将人员配置水平用作确定个人是否以行政身份行事的因素，我们会在考虑组织总体目的和发展阶段的情况下，兼顾组织的合理需求。参见该法第101(a)(44)(C)条。
申请人主张，受益人在获批延期下将有资格作为行政人员。术语“行政身份”的法定定义侧重于个人的 elevated 职位。根据法规，受益人必须有能力“指导管理层”并“确立”组织或其重要组成部分或职能的“目标和政策”。该法第101(a)(44)(B)条。为表明受益人将“指导”组织或该组织重要组成部分或职能的“管理层”，申请人必须展示该组织、重要组成部分或职能是如何管理的，并证明受益人主要关注其广泛目标和政策，而非此类日常运营。个人不会仅因拥有行政头衔或因其作为所有者或唯一管理雇员“指导”组织、重要组成部分或职能而被视为
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法规下的行政人员。受益人还必须行使“广泛的自由裁量决策权”，且仅接受“来自组织更高级别行政人员、董事会或股东的总体监督或指导”。同上。
提交的证据和申请人的陈述反映，截至申请提交之日，其运营有限，这使得其能否以行政身份支持受益人存在重大不确定性。例如，申请人提供了日期为2022年9月的财务资料，与申请提交日期一致，表明其尚未产生任何收入，且仅拥有一处“正在开发并可出售的房地产[已隐去]”。财务报表进一步声明，申请人“仍在为全面运营做准备”，且其“计划在2022年10月完成合同许可后扩大运营”。申请人还在对补件通知的回复中表示，“截至此日期[2022年10月]，我们尚无销售，但我们希望2022年任何时候能够产生销售。”此外，申请人在对补件通知的回复中表示，“我们正在走向成功，但我们需要更多时间”，他们“打算获得作为建筑公司和建筑商的执照”，并且他们将在“未来建造房屋、公寓和商业建筑[强调为原文所加]”。因此，在美国运营或收入很少的情况下，申请人将如何以行政身份支持受益人尚不确定。3 申请人必须通过独立的、客观的证据解决记录中的差异和模糊之处，指明真相所在。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。
此外，申请人提交的组织结构图反映受益人将监督一名簿记员、一名首席财务官、一名运营经理和一名业务发展经理。该图进一步显示，运营经理将监督一名项目工长以及一名独立签约的高级承包商和一名初级承包商。该图还反映，业务发展经理将监督一名独立承包商房地产经纪人/代理人。该组织结构图仅列明了四名所称雇员的姓名，包括受益人。
然而，申请人提交的与申请提交日期一致的工资单文件反映，当时其仅有两名雇员，一名是受益人，另一名是所称的运营经理。因此，提交的文件并未证明截至申请提交之日申请人拥有足够的人员配置来支持受益人声称的行政身份。例如，鉴于申请提交时申请人除受益人外仅有一名雇员，尚不清楚谁履行了业务的运营级别职责，且似乎没有足够的雇员到位以将所称的运营经理提升至其声称的监督角色。此外，尽管我们承认申请人声称将聘用独立承包商以支持业务，但其未提交任何支持性证据以证实该主张，且没有迹象表明在申请提交时其正在这样做。
3 同样值得注意的是，L-1A公司内部调职人员申请新办公室延期的另一项资格要求是申请人须按法规定义“正在经营”。“正在经营”定义为定期、系统和持续地提供商品或服务。8 C.F.R. § 214.2(l)(14)(ii)(A) 和 8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(ii)(H)。然而，鉴于申请提交时申请人尚未产生任何收入且尚未售出一套翻新的住宅，几乎没有证据支持得出申请人当时正在定期、系统和持续地提供商品和服务的结论。
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提交。再次，申请人必须通过独立的、客观的证据解决记录中的不一致和模糊之处，指明真相所在。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。
申请人进一步强调其计划在未来雇用更多雇员。然而，8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(C) 的法规仅允许拟设的美国运营在申请获批之日起一年内支持行政职位。美国公民及移民服务局（USCIS）法规中没有规定允许延长这一年的期限。如果企业在一年后没有必要的人员配置以充分使受益人免于履行运营和行政任务，则申请人不符合延期资格。
申请人未确立截至申请提交之日受益人很可能曾以行政人员身份受雇。如前所述，申请人提交的证据反映其在申请提交时运营很少且人员配置有限。申请人未充分证实此时受益人在其组织层级中处于 elevated 职位。如前所述，申请人也未提交支持性文件以佐证受益人主要履行行政级别任务，例如其设定业务的广泛目标和政策。然而，如前所述，申请人确实提供了受益人履行不符合条件的运营任务的记录，例如其识别房产、购买房产以及履行与收购房地产一致的其他类似日常任务。
最后，申请人所声称的、与提交申请之日相关的组织架构图，并未显示出有适当的人员配置以支持受益人担任行政主管职务。例如，与提交申请之时相符的工资记录显示，申请人除受益人之外仅有一名员工。鉴于申请人人员配置有限，受益人及其所称的经理更有可能直接参与企业的日常运营，而非监督从事这些任务的其他人并主要制定目标和政策。
基于上述理由，申请人未能充分证明受益人将在延期申请下受雇于行政主管职位。
裁定：上诉被驳回。
