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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：25573069 日期：2023年3月24日
关于行政上诉办公室决定的动议
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名飞行员，寻求第二优先移民分类，即作为高等学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。他还寻求对附属于该 EB-2 分类的工作邀请要求给予国家利益豁免。见《移民与国籍法》（该法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。在申请人确立 EB-2 分类资格后，美国公民及移民服务局（USCIS）可酌情批准国家利益豁免，前提是申请人证明：(1) 该外国国民拟从事的事业兼具实质价值和国家重要性；(2) 该外国国民处于有利地位以推进拟从事的事业；以及 (3) 总体而言，豁免工作邀请要求从而豁免劳工证要求将有利于美国。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 (AAO 2016)。
德克萨斯服务中心代理主任驳回了申请，认定：1) 申请人未确立作为持有高等学位的专业人士或具有特殊能力的个人而获得基础 EB-2 移民签证分类的资格；以及 2) 申请人未确立豁免该分类的工作邀请要求将符合国家利益。申请人随后提出上诉，我们驳回了上诉，认定申请人未能推翻代理主任关于其基础 EB-2 移民签证分类资格的不利结论。1 该事项现因重新开案动议而提交至我们面前。2
1 我们认定，由于申请人未确立 EB-2 签证分类资格，我们对申请人是否满足国家重要性第一项要件的其余部分，或 Dhanasar 框架下的第二和第三项要件，予以保留而未作出结论。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（认定当另一独立问题对上诉具有决定性时，无需分析其他理由）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（当申请人本不具备资格时，拒绝在上诉中处理替代性问题）。但我们注意到，尽管我们在上诉决定中未包含对 Dhanasar 框架的讨论，即使申请人能够确立 EB-2 资格（其未能确立），记录亦未显示申请人能够推翻代理主任关于国家重要性的决定，从而使其国家利益豁免请求值得批准。 2 我们拒绝申请人进行口头辩论的请求。8 C.F.R. § 103.3(b)。
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申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。经审查，我们将驳回重新开案动议。
I. 重新开案动议的要求
重新开案动议基于事实理由，必须 (1) 说明将在重新开案的程序中提供的新事实；以及 (2) 由宣誓书或其他书面证据支持。8 C.F.R. § 103.5(a)(2)。我们可批准满足这些要求并证明具备所请求移民福利资格的动议。
此外，重新开案动议中的新事实必须具有如此的重要性，以致“所提供的新的证据将可能改变案件结果。”见 Matter of Coelho, 20 I&N Dec. 464, 473 (BIA 1992)。换言之，重新开案动议只应在有限情形下批准，即申请人证明新的证据将导致不同结果。见同上。
II. 分析
待确定的问题是，申请人是否提供了 warrant 重新开案我们先前决定的证据，在该决定中我们认定申请人未证明具备 EB-2 移民分类资格，因为他未确立其是具有特殊能力的个人。尽管我们解释了为何申请人也不符合作为持有高等学位的专业人士的 EB-2 分类资格，但我们最终认定申请人在上诉中放弃了该问题，因为他未通过上诉书面论证意见中的论点或通过在上诉中提交证据来处理该问题。见 Matter of R-A-M-, 25 I&N Dec. 657, 658 n.2 (BIA 2012)（指出当提交方未对不利决定中处理的问题提出上诉时，该问题即被放弃）。因此，由于申请人实际上放弃了其是否符合高等学位专业人士资格的问题，就所放弃问题在动议中提交的任何证据将不被视为重新开案我们先前决定的依据。
接下来，我们处理了申请人关于其是具有特殊能力的个人的主张。
为根据该法第 203(b)(2)(A) 条确定资格，“特殊能力”被定义为“在科学、艺术或商业领域显著高于通常所遇专业水平的专长程度。”8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii) 的法规进一步规定了六项标准，个人须至少满足其中三项以确立特殊能力：
(A) 官方学术记录，显示该外籍人士拥有与特殊能力领域相关的学院、大学、学校或其他学习机构颁发的学位、文凭、证书或类似奖项；
(B) 现任或前任雇主的信函形式的证据，显示该外籍人士在其被寻求的職業中拥有至少十年的全职经验；
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(C) 从事该专业的执照或特定专业或职业的认证；
(D) 证据显示该外籍人士已获得表明特殊能力的薪资或其他服务报酬；
(E) 专业协会会员资格的证据；或
(F) 同行、政府实体或专业或商业组织对行业或领域成就和重大贡献的认可证据。
在根据该法第 203(b)(2)(A) 条确定个人是否具有特殊能力时，拥有学院、大学、学校或其他学习机构颁发的学位、文凭、证书或类似奖项，或特定专业或职业的执业执照或认证，本身不应被视为此类特殊能力的充分证据。该法第 203(b)(2)(C) 条。当申请人满足这些初步证据要求时，我们随后在最终实质审查中考虑所提供材料的整体情况，并评估记录是否显示申请人具有特殊能力。见 Kazarian v. USCIS, 596 F.3d 1115 (9th Cir. 2010)（讨论两步审查，即先清点文件，然后在满足所需标准数量的情况下，结合最终实质审查加以考虑）；另见 Visinscaia v. Beers, 4 F. Supp. 3d 126, 131-32 (D.D.C. 2013)；Rijal v. USCIS, 772 F. Supp. 2d 1339 (W.D. Wash. 2011)。该两步分析与我们的裁定一致，即“真相不应仅由证据数量决定，而应由其质量决定”，亦与以下原则一致：我们审查“每一件证据的相关性、证明价值和可信度，无论是单独审查还是在全部证据的背景下审查，以确定待证明的事实是否可能为真。”Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。
在本案中，在上述六项标准中，我们同意代理主任的认定，即申请人满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)、(C) 和 (E) 的标准。但我们注意到，申请人在上诉中未处理 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(B) 的标准。因此，尽管当前的重新开案动议包含与申请人先前在其寻求国家利益豁免的职业中的经验有关的证据，但申请人先前未在上诉中处理该标准，从而放弃了在动议中就该标准提出的任何未来主张。见 Matter of R-A-M-, 25 I&N Dec. at 658 n.2。
同样，我们注意到申请人在上诉中未就 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(D) 的标准提供额外证据或提出论点；我们进一步指出，在回应先前发出的拒绝意向通知（NOID）时，申请人表示其“未提交证据以证明该标准。”因此，我们不会在动议中考虑申请人现在就其先前放弃的标准所提供的任何证据。见 Matter of R-A-M-, 25 I&N Dec. at 658 n.2。
关于 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(F) 的最后一项标准，尽管我们承认申请人作为飞行员拥有丰富经验，但我们认定申请人未解释其对航空领域具体贡献的性质，且其未提供支持证据在
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这一点。因此，我们认定申请人未能证明其获得了“对行业或领域的成就和重大贡献的认可”。在复议动议中针对该标准，申请人重新提交了以下文件的副本：1）2012年10月第12,725号联邦法律的译文；2）申请人“积极参与巴西航空危险控制委员会”的“确认书”译文；3）部分翻译的环境许可证；3 4）一份译文“文凭”，证明申请人对 I I作出的“宝贵服务”，以及5）一封1998年的信函，写信人I J在写信时自称为国家运输安全委员会（NTSB）的__。由于这些文件在上诉时已属于案卷记录的一部分且此前已被考虑，它们不构成重新开案动议中应予考虑的新事实证据。参见8 C.F.R. § 103.5(a)(2)。动议中的其他支持性证据包括I I以NTSB前I 身份出具的另一封信函，以及巴西航空事故调查与预防局前I I的一封信函。但我们注意到，申请人此前在回应NOID时已提供了来自同样两位签署人的信函。尽管动议中提交的信函与先前提交的信函并非同一封信，但其内容与来自同样两位签署人最初提交的信函内容极为相似，且申请人在动议中未指出任何内容差异。由于新提交的信函未提供新事实，且信函内容已作为我们上诉审查的一部分得到适当考虑，这些信函不构成重新开启我们先前决定的正当理由。
最后，申请人试图回应我们的最终实质审查，我们在该审查中强调了我们的认定，即申请人未解释其对航空领域具体贡献的性质，也未提供相关证据。我们进一步指出，代理主任的否决包含了最终实质审查，其中她对案卷证据进行了全面分析。但我们注意到，申请人既未讨论该分析，也未在上诉中提供证据，而只是重申其在航空领域40年职业生涯中的专业成就。我们认定，尽管申请人作为飞行员拥有丰富经验，但其未解释满足其学术和执照要求如何证明特殊能力。同样，申请人在动议中也未能充分回应最终实质审查，而是将重点放在我们对代理主任决定的概述上，其中她评论了与申请人专业协会会员资格有关的证据缺乏相关性和重要性。然而，申请人未提供新事实或证据来具体回应所认定的缺陷；相反，其重新提交了此前已提交的声明及其他有关其专业资质和经验的文件。
III. 结论
总之，申请人未提供有证据支持的事实以表明重新开启我们先前决定的正当理由。因此，申请人未满足重新开案动议的要求。
3 该文件似乎是一份由各字段组成的许可证，包含与提交人相关的信息，例如姓名和许可证有效期。然而，该文件仅有部分内容被翻译成英文。我们注意到，部分翻译不符合监管标准，该标准要求作为证据提交的任何外国文件须附有完整的英文翻译。参见8 C.F.R. § 103.2(b)(3)。
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裁定：动议被驳回。
