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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：37174005 日期：2025年3月24日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名商业智能分析师和企业家，寻求就业类第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人员，并寻求对该分类所附职位邀请要求的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任驳回了申请人的表格 I-140，外籍工人移民申请，认定申请人已证明其作为高级学位专业人士的EB-2分类的基本资格，但未证明其有资格获得国家利益豁免。此事现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有以优势证据标准证明资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基本EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其在科学、艺术或商业领域是持有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人员。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人证明其符合基本EB-2分类的资格，则必须进一步证明其有资格获得对职位邀请要求“符合国家利益”的酌情豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为酌情事项¹授予国家利益豁免，如果申请人证明：
¹ 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。
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- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 综合权衡，豁免职位邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
审理主任认定申请人是持有高级学位的专业人士，因此符合基本EB-2签证分类的资格。因此，待确定的剩余问题是申请人是否有资格获得国家利益豁免。
申请人的拟议事业是担任商业智能顾问并在美国建立相关企业。审理主任驳回了申请人的国家利益豁免，认定申请人未证明 Dhanasar 分析框架下获得豁免所需的任何一项要件，即其拟议事业具有国家重要性、其处于有利地位以推进拟议事业，以及综合权衡豁免职位邀请要求将有利于美国。同上。在上诉中，申请人主张审理主任的结论有误，其符合 Dhanasar 分析框架下全部三项要件并有资格获得国家利益豁免。
A. 实质价值与国家重要性
第一项要件，实质价值与国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响，并“寻找更广泛的影响”。例如，本办公室在 Dhanasar 中指出，“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响。”同上。此外，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的事业，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。审理主任认定申请人的拟议事业在 Dhanasar 第一项要件下具有实质价值。本办公室同意。然而，基于下述理由，本办公室认定申请人未证明其符合 Dhanasar 分析框架下国家利益豁免的资格，因为其未证明其拟议事业的国家重要性。
申请人部分提供了说明信和专业计划，其中述及其拟议事业是担任商业智能顾问并创建一家为美国公司提供“商业智能、数据分析和数字化转型方面的咨询服务和定制解决方案”的公司。他解释这些服务的目标受众是“零售快速消费品（FMCG）、技术、医疗保健和金融等各行业的中大型公司”，且这些服务“面向寻求最大化其数据价值以推动业务增长的高管、管理人员和数据分析团队”。他主张其拟议事业具有国家重要性，因为其服务将
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推动经济增长和竞争力，促进创新和技术进步，促进就业创造和劳动力发展，优先考虑数据安全和隐私，并将帮助医疗保健、金融、零售和技术等关键行业的公司。申请人打算在德克萨斯州奥斯汀建立其公司，并声称包括其本人在内，将在运营第一年雇用最多九名员工，到运营第五年雇用41名员工。
此外，申请人提交了一封专家意见信，讨论了申请人的经验以及申请人公司将提供的服务，同时概括性地主张申请人的拟议事业具有国家重要性，因为该公司具有雇用美国工人的显著潜力并具有其他重大积极经济影响；将广泛增进社会福利或文化丰富；并将影响政府实体所述具有国家重要性的事项或属于国家倡议的主题。他还提交了八封来自前同事的推荐信，这些信件概括性地涉及其品格和专业经验。最后，申请人提交了有关商业智能和数据分析领域以及这些领域对美国经济影响的文章。
本办公室认可申请人商业智能领域教育和经验的证据，包括其简历和推荐信中包含的信息。然而，该证据涉及申请人是否处于有利地位以推进其拟议事业，而非其拟议事业是否具有国家重要性。同样，本办公室注意到其提供的讨论商业智能和数据分析领域重要性的文章。然而，如上所述，本办公室在评估国家重要性时的重点是申请人拟从事的具体事业及其前瞻性影响，而非该个人将从事的行业或职业的重要性。见同上，第889页。
在此，申请人未提供充分的信息和证据以证明其作为商业智能顾问和企业家的业务将延伸至其客户之外，或证明其公司将提供的服务提供原创性创新以推进商业智能领域，或将在该领域产生国家或全球影响，与国家重要性相称。申请人在其说明信和专业计划中提出的一般性主张，以及专家意见信中提出的关于其拟议事业可能对其目标受众作出的贡献的主张，缺乏充分的证明细节，且未在记录中得到佐证，以证明所主张的贡献将在该领域产生更广泛的影响或具有其他更广泛的前瞻性影响。同样，申请人提交的推荐信和文章未涉及具体事业或申请人将通过其公司作为其事业一部分提供的服务，也未以任何具体性讨论这些计划的影响或更广泛的影响，以佐证其所主张的其具体事业将产生的影响。
最后，尽管申请人和专家意见函一般性地声称其拟议事业将支持经济增长并创造新的就业机会，但商业计划中缺乏依据的收入和就业预测，以及商业计划和专家意见函中的概括性结论，均不足以证明拟议事业将如申请人所称，通过创造就业和产生的税收产生国家经济影响。此外，即使记录显示商业计划中关于收入增长和创造就业的财务预测有充分依据，也不能证明拟议事业初期或五年期内预计创造的收入或就业岗位数量会产生
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重大积极经济影响，尤其是在经济萧条地区，也不能证明其拟议事业具有雇用美国工人的重大潜力。因此，我们认定申请人未能证明其拟议事业具有国家重要性。
III. 结论
申请人未能满足Dhanasar分析框架的第一项要件，即证明其拟议事业具有国家重要性。因此，其未能证明自己有资格或经裁量应获得国家利益豁免。
如上所述，审理主任还认定，申请人未能证明其处于有利地位以推进其拟议事业，或总体而言，豁免工作邀请要求及由此豁免劳工证要求对美国有利，此为Dhanasar分析框架第二项和第三项要件的要求。尽管申请人在上诉中亦对这些结论提出异议，但由于我们认定其未能证明拟议事业具有国家重要性已足以处置其上诉，我们拒绝审理并在此保留关于这些问题的上诉论点。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam) (holding that agencies are not required to make "purely advisory findings" on issues that are unnecessary to the ultimate decision).
裁定：上诉被驳回。
