行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案件编号：37388074
日期：2025年3月24日
对德克萨斯服务中心裁决的上诉 表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一家非营利研究组织的执行主任，寻求被归类为持有高级学位的专业人士或具有杰出能力的外国人，依据《移民与国籍法》第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。申请人还寻求豁免此就业第二优先（EB-2）分类所附的工作邀请要求。参见《移民与国籍法》第 203(b)(2)(B)(i) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)(B)(i)。当符合国家利益时，美国公民及移民服务局（USCIS）可以行使自由裁量权批准此项对所需工作邀请的豁免，从而豁免劳工证。参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第九、第十一和哥伦比亚特区巡回法院意见一致，认定 USCIS 批准或拒绝国家利益豁免的决定属于自由裁量性质）。
德克萨斯服务中心审理主任拒绝了该申请，认定记录未能证明豁免所需工作邀请、从而豁免劳工证将符合国家利益。此事现上诉至本办公室。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，需以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。我们对本事项中的问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我们将撤销审理主任的决定，并将案件发回重审，以作出符合以下分析的新决定。
I. 法律
要确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合 underlying EB-2 签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有杰出能力的外国人。参见《移民与国籍法》第 203(b)(2)(B)(i) 条。高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。美国学士学位或外国同等学位加上五年专业领域的渐进工作经验相当于硕士学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
一旦申请人证明其符合 underlying EB-2 分类的资格，他们必须随后证明其值得获得对工作邀请要求的自由裁量豁免，即“符合国家利益”。参见《移民与国籍法》第 203(b)(2)(B)(i) 条。虽然法规和相关条例均未定义“国家利益”一词，但 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以作为自由裁量事项，1 在申请人证明以下内容时批准国家利益豁免：
拟议工作具有实质价值和国家重要性；
个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
Id.
II. 分析
在此，审理主任认定受益人基于已获得高级学位而符合 EB-2 移民类别的资格。上诉中的问题是申请人是否已证明豁免工作邀请要求、从而豁免劳工证将符合国家利益。发回重审是必要的，因为审理主任的决定未包含 Dhanasar 所设想的对国家利益要素的充分分析。我们行使自由裁量权豁免工作邀请要求、从而豁免劳工证，需要遵循 Dhanasar 框架中的所有三个要素。
Dhanasar 分析的第一要素关注拟议工作的实质价值和国家重要性。工作的实质价值可以在商业、创业、科学、技术、文化、健康、教育、艺术或社会科学等任何领域中得到证明。促进人类知识、对美国潜在的经济影响和经济利益也可以被评估以确定拟议工作的实质价值。在拒绝申请时，审理主任认定虽然工作具有实质价值，但记录缺乏证据表明其具有国家重要性。
在 Dhanasar 下确定国家重要性时，相关问题不是个人将工作的领域、行业或职业的重要性；相反，我们关注“外国人提议从事的具体工作”。参见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。此外，“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在特定领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所带来的影响。” Id.
作为 [已隐去] 的执行主任，受益人的拟议工作是提供愿景、制定战略并实施 [已隐去] 的努力，以教育全球范围内的亲民主异见人士。受益人打算培训威权政权中的公民社会行动者采用战略非暴力行动，并进行关于非暴力公民抵抗的研究和倡导。支持豁免工作邀请请求的文件包括 [已隐去] 外展和培训项目的描述；详细的服务合同；[已隐去] 学校的描述；来自美国参议员、[已隐去] 教职员工、[已隐去] 领导人与 USAID 的推荐信、一位前大使和 [已隐去] 前主任、非暴力公民抵抗领域的记者和学者的推荐信。还包括关于申请人 [已隐去] 的信息、2005 年由前 [已隐去] 授予受益人的 [已隐去] 表彰；提及受益人关于亲民主运动和学生行动主义的书籍；受益人撰写的各种文章以及关于受益人工作的其他文章；提及记录受益人在非暴力冲突战略方面工作的电影；培训材料，包括项目和视频游戏培训的引用；受益人的学术贡献；美国政府关于人权的新闻稿和报告；以及解释非暴力抵抗运动重要性的其他文章。
在补件通知（RFE）中，审理主任解释说，受益人的拟议工作未证明其将具有更广泛的影响并以如此大的规模运作，以至于影响经济或创造就业。RFE 还指出，该工作未充分详细说明培训方法或课程材料的传播，以至于该工作将提供一个平台，引入新的培训流程或方法或影响更广泛的部门。作为回应，申请人提交了关于培训、方法、倡导和行动计划的额外证据，并主张工作的经济影响是用于确定工作是否具有国家重要性的分析的一部分，而其他因素，如与研究、科学和促进人类知识相关的事项，可能具有国家重要性。在拒绝申请时，审理主任未充分讨论为回应 RFE 而提交的额外材料，也未讨论工作的潜在预期影响，仅得出结论认为受益人的工作不会产生经济影响。
审理官员必须充分解释拒绝申请的理由，以便申请人有公平机会质疑决定，并为我们提供有意义的 appellate review 机会。Matter of M-P-, 20 I&N Dec. 786 (BIA 1994)（认定移民法官必须充分解释拒绝动议的理由，以便 respondent 有有意义的机会在上诉中质疑裁定）。此外，如果证据高度相关，审理机构必须至少在决定中隐含或明确地承认该证据。决定必须使人确信其“考虑并推理了”高度相关的证据。Farah, 12 F.4th at 1329（引用 Ali v. U.S. Att'y Gen., 931 F.3d 1327, 1331 (11th Cir. 2019)）。
在此，审理主任认定申请人未确立其拟议工作的国家重要性。然而，审理主任的裁定是结论性的，未对申请人的证据提供透彻分析或解释决定背后的理由。如前所述，申请人提交了服务合同、推荐信、提及他撰写的书籍、文章和视频游戏以及关于受益人的纪录片，以支持拟议工作满足 Dhanasar 框架第一要素的主张。该证据在驳回中未得到充分分析或审查。例如，审理主任指出受益人的提交材料未描述作为执行主任的拟议工作如何有可能导致与国家重要性相称的广泛影响，但未详细说明证据在哪些方面不足，并忽略了记录中的文件。审理主任的决定称申请人“未提供关于此培训的内容、结构、开发或交付方式的细节”。然而，对证据的这种描述是不正确的。为回应 RFE 而提交的文件确实提供了关于培训内容、结构和交付的具体信息。由于此事项将发回重审，审理主任应审查记录，通过考虑受益人在支持美国政府民主建设和人权投资与倡议方面工作的广泛影响，来确定拟议工作是否具有国家重要性。如果审理主任得出结论认为证据不符合 Dhanasar 第一要素的国家重要性要素，决定应讨论证据的不足并解释不符合资格的具体原因。
审理主任对 Dhanasar 第三要素也做出了类似的结论性裁定，认定受益人未证明拟议工作将导致潜在的就业创造，因此工作缺乏证据表明其将有利于美国。拒绝决定未表明审理主任在权衡申请人是否已证明豁免工作邀请要求、从而豁免劳工证将有利于美国时，充分考虑了受益人的独特技能和经验。虽然记录中的证据最终可能不足以证明申请人有资格获得所请求的国家利益豁免工作邀请要求，但审理主任未充分处理初始申请和为回应 RFE 提交的证据和论点。审理主任也未讨论 Dhanasar 中列出的最相关因素，因此未充分解释拒绝的理由。
III. 结论
基于上述理由，此事将发回审理主任，以确定申请人是否已证明其拟议工作具有 Dhanasar 先例决定第一要素所要求的国家重要性，以及整体而言，豁免受益人的工作邀请要求、从而豁免劳工证是否有利于美国。审理主任可以要求提供任何被认为对根据上述分析作出决定相关的额外证据，我们对发回重审后此案的最终解决不发表意见。
裁定：
审理主任的决定被撤销。此事发回重审，以作出符合上述分析的新决定。
