非先例裁决
行政上诉办公室
美国公民及移民服务局
案件编号：37408941
日期：2025 年 3 月 24 日
对德克萨斯服务中心裁决的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名商业航空公司飞行员和机长，寻求以拥有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该分类所附工作要求给予国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任拒绝了该申请，认定记录未能证明申请人符合所请求的国家利益豁免资格。本事项现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案中的问题重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础 EB-2 签证分类的资格，即作为拥有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。美国学士学位或外国同等学位，加上在专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
一旦申请人证明其符合基础 EB-2 分类的资格，其随后必须证明其值得以「国家利益」为由行使裁量权豁免工作要求。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。虽然 statute 和相关部门规章均未界定「国家利益」一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以作为裁量事项，在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作要求将有利于美国。
II. 分析
审理主任认定申请人符合基础 EB-2 分类的资格，即作为拥有高级学位的专业人士。因此，剩余问题是申请人是否根据 Dhanasar 框架确立了国家利益豁免的资格。
Dhanasar 第一要素，即实质价值与国家重要性，侧重于该个人拟从事的具体工作。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。Id. 本办公室同意审理主任的结论，即拟议工作具有实质价值，因为其属于具有实质价值的领域范围，即商业。Id. 然而，尽管申请人已证明拟议工作具有实质价值，但记录未能证明其国家重要性。
申请人陈述其在美国的拟议工作是「利用我从超过 28 年逐步提升的职业经验中获得的广泛技术技能和航空知识，在美国担任飞行员」。申请人表示，其作为飞行员的就业将「帮助缓解美国经验丰富飞行员短缺的问题，因为许多航空公司和私营公司需要合格且经验丰富的飞行员」。申请人还强调，其通晓三种语言，具备就飞机采购、维护、飞行员选拔和整体运营监督提供建议的能力，基于其作为飞行教员的背景，准备为飞行员培训和教育做出贡献，并准备为安全程序的标准化提供支持。申请人主张，其拟议工作具有雇用美国工人或产生实质性经济利益的重大潜力，称其符合推进航空业的行政和立法举措，「与对增强美国竞争力至关重要的关键和新兴 STEM（科学、技术、工程和数学）领域相一致」。此外，申请人提交了大量文章，讨论行业内训练有素飞行员短缺的问题，并表明移民如何对美国经济产生积极影响。
针对审理主任要求进一步澄清申请人拟议工作实质性质的补件通知（RFE），申请人提供了一份「综合职业计划」，称其将直接解决美国商业飞行员短缺的问题。申请人还表示，受益人将利用：
其专业教育和培训、航空公司运输飞行员和机械师资格、广泛的国际运营经验、复杂飞机等级、指挥经验，以及其作为飞行员和飞行教员的工作，将有助于美国安全高效的航空旅行。其工作支持国家重要领域，因为其不仅将提高商业航空的安全性，还将支持商业航空公司和公务航空的运营效率和扩张，从而帮助缓解当前的飞行员短缺，并使运输系统部门蓬勃发展。
申请人主张，其拟议工作「显然涉及远超其直接组织背景的关键国家关切」，符合美国政府旨在加深飞行员和合格航空专业人员可用供应的目标。申请人还主张，其咨询工作将完善运营效率和安全规程，支持联邦航空管理局（FAA）的目标，并支持长期可持续性和增长，对美国经济产生实质性积极经济影响，包括制定「更强有力的培训计划和应急规划策略，以增强航空部门承受和快速从人员策略中恢复的能力」。申请人表示，通过其作为从业者和顾问的「多重角色」，其将能够识别并倡导支持长期劳动力稳定的政策变革。
申请人进一步强调 Captain D-B- 博士提交的专家意见，该意见确认了其主张，并认为其对高效飞行运营的贡献将帮助美国航空公司实现更高的盈利能力和竞争力，从而推动航空业和其他互联部门的就业创造。Captain D-B- 还证明申请人工作的实质性经济影响，主张这将使更多技术专业人员能够为美国经济做出贡献，支持国家增长并增加税收。该机长进一步主张，每位主要航空公司飞行员在其职业生涯中可预期赚取近 1000 万美元，强调在 40 年的职业生涯中，这「将产生巨大的、积极的下游经济影响」，并指出运输领域每创造 100 个工作岗位，就会为经济带来额外的 276 个工作岗位。
审理主任得出结论，记录未能证明申请人拟议工作的国家重要性，理由是其未就其在美国作为飞行员的计划提供充分见解。审理主任还讨论了所提供的推荐信，指出这些推荐信未能证明其拟议工作对航空业的潜在前瞻性影响，以及其拟议工作将如何具有国家或全球影响、雇用美国工人的潜力或如所称产生实质性积极经济影响。
在上诉中，申请人主张审理主任在理解事实方面有误，且未充分考虑所提交的证据，包括其同时担任飞行教员和航空顾问的职业计划。申请人还主张，审理主任过度强调所提供的推荐信，其称这些推荐信与 Dhanasar 第二要素下其是否有能力推进工作更为相关。申请人主张，审理主任未适当考虑所提交的专家意见，该意见涉及其所称工作的国家重要性。申请人称其提交了充分证据，证明其拟议工作将对航空业以及进而对美国经济产生实质性积极经济影响。
在 Dhanasar 中，本办公室指出，在确定国家重要性时，相关问题不是申请人可能工作的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室侧重于「外籍人士拟从事的具体工作」。Dhanasar at 889。因此，本办公室「寻找更广泛的影响」，指出「一项工作可能具有国家重要性，例如，因为其在特定领域内具有国家甚至全球影响」。Id. 本办公室还指出，「一项具有雇用美国工人的重大潜力或具有其他实质性积极经济影响的工作，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性」。Id. at 890。
申请人就其拟议工作所称的潜在前瞻性国家影响提供了笼统且缺乏支持的陈述。例如，申请人在其个人陈述中表示计划在美国受雇为航空公司飞行员，强调这将解决所称的美国飞行员短缺问题。申请人表示，「其作为合格航空公司运输飞行员的工作将有助于美国经济作为全球航空领导者的积极发展」。申请人主张，截至 2023 年，合格飞行员的需求超过 12,000 名；因此，不清楚填补一个飞行员职位如何会对所称的航空公司飞行员短缺产生国家影响。
申请人似乎还存在矛盾地表示，其还将从事航空咨询工作，就飞机采购、维护、飞行员选拔、整体运营监督、飞行员培训和安全程序标准化向航空公司提供建议。受益人在主要作为现役航空公司飞行员的同时，如何还能提供咨询和培训服务，达到对航空业如此多不同方面（包括所称的全国航空公司飞行员短缺）产生国家影响的水平，尚不确定。申请人除提及其在各类航空领域的经验外，几乎没有提供具体细节，说明其将如何对飞行员短缺、飞机运营监督、航空公司安全程序以及其他影响航空业的问题产生国家层面的影响。
举例而言，在所提供的经济影响分析中，申请人指出航空旅行收入达 1930 亿美元，雇用约 454,000 人，而航空维护和管理单独产生 270 亿美元收入，雇用约 100,000 人。这些提供的数字不仅说明整个航空业的规模，也说明其各个组成部分的规模，从而对申请人的主张留下疑问，即其能否通过咨询对飞行员短缺产生国家层面的影响，同时还能影响航空公司运营、采购、安全程序以及航空业的其他方面，同时还作为航空公司和/或运输飞行员工作。总之，申请人未就其拟议计划以及这些计划如何产生潜在前瞻性国家影响（例如缓解所称的飞行员短缺）提供充分细节，除了在一家航空公司雇用一名合格航空公司飞行员、教员或顾问之外。
申请人未充分详细说明和记录其在航空领域的工作将如何与任何其他类似经验丰富的员工有实质性不同，从而对其前瞻性国家影响的可能性留下疑问。申请人必须以独立、客观的证据解决记录中的不一致和模糊之处，指明真相所在。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。
申请人经常提及其超过 28 年的经验以及在行业各个方面的知识，不仅包括驾驶客运和运输飞机，还包括其作为飞行教员和机队经理的工作，包括其通晓三种语言的事实。然而，这些并不代表解决航空业各个方面（包括所称行业飞行员短缺）的具体计划，而仅仅是对其技能和经验的讨论。虽然申请人在先前职位中的专业知识和成功记录确实是 Dhanasar 第二要素下的考虑因素，但第二要素并不评估工作的前瞻性影响，而是「将重点从拟议工作转移到外籍人士」。Id. 因此，虽然申请人的背景可能有助于描述其领域和先前工作的性质，但不足以确立其拟议工作的国家重要性。同样，申请人对其先前项目的依赖并不能确立其拟议工作的更广泛影响，因为其未表明其先前工作如何对该领域产生超出其前雇主和客户所实现利益的广泛影响。
如前所述，申请人还强调了 Captain D-B- 博士的专家意见，主张审理主任未充分考虑该证据。然而，专家的结论与申请人的结论一样，缺乏具体性和支持。例如，专家几乎没有提供细节和支持来证实申请人作为一名飞行员，将对航空公司的盈利能力、「推动其他互联部门的就业创造」或大幅增加税收产生潜在前瞻性国家影响。同样，尽管专家表示雇用一名飞行员可能产生其他运输工作岗位，进而产生其他行业的许多其他工作岗位，但几乎没有客观证据支持这一结论或表明这很可能因申请人的就业而产生。此外，如本办公室所讨论的，申请人也未充分证明其将培训更多飞行员并向航空公司提供咨询服务，从而在全国范围内创造航空业就业机会，而不是仅填补一个航空公司飞行员或顾问职位。未指明对领域具体影响的笼统结论性陈述几乎没有证明价值。See e.g., 1756, Inc. v. U.S. Att'y Gen., 745 F. Supp. 9, 15 (D.D.C. 1990)（裁定机构无需在移民福利审理中采信结论性主张）。在 Dhanasar 中，本办公室认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为这些活动不会更广泛地影响其领域。Dhanasar at 893。在此，记录也未证明申请人的拟议工作将在与国家重要性相称的水平上充分更广泛地影响航空领域。
记录也未证明申请人的工作「具有雇用美国工人的重大潜力或具有其他实质性积极经济影响，特别是在经济萧条地区」。Id. at 890。尽管申请人提交了含糊且不具体的商业计划，主张其将培训新飞行员并向航空公司提供咨询服务，但其未适当证实这如何会对一个其称为收入达 1930 亿美元、雇用约 454,000 人的行业产生国家层面的影响。申请人未提交具体且有针对性商业计划，而是提供笼统主张，称影响商业航空安全、商业航空公司和公务航空的运营效率和扩张、所称的全国飞行员短缺以及其他国家层面问题，而每一个问题都可合理地被视为更大行业中独立且庞大的部分。例如，申请人未提供任何证据支持其将在拟议培训和咨询活动中受雇于航空公司。
尽管申请人工作产生的任何基本经济活动都有可能对当地经济产生积极影响，但其未充分解释可直接归因于其拟议工作的前瞻性影响，也未证明其工作将如何影响经济萧条地区。本办公室承认申请人主张合格飞行员短缺；然而，仅工人短缺本身并不能证明拟议工作很可能具有前瞻性国家影响。再次，在确定国家重要性时，相关问题不是申请人可能工作的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室侧重于「外籍人士拟从事的具体工作」。Dhanasar at 889。申请人必须以相关、有证明力且可信的证据支持其主张。See Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。
基于上述所有理由，证据未能证明拟议工作的国家重要性，而这是 Dhanasar 先例裁决第一要素所要求的。
III. 结论
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一要素，本办公室认定其未确立有资格或值得作为裁量事项获得国家利益豁免。由于所认定的拒绝依据对申请人的上诉具有决定性，本办公室拒绝触及并在此保留申请人在 Dhanasar 第二和第三要素下的资格和上诉论点。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25（「法院和机构无需对结果所不必需的问题作出认定」）；see also Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中触及替代性问题）。
裁定：
上诉驳回。
