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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40897301 日期：2026年3月24日
对实地行动局（FOD）决定的上诉
表格 I-526，外国企业家移民申请
申请人依据《移民与国籍法》（该法）第203(b)(5)条、8 U.S.C. § 1153(b)(5)寻求移民投资者分类。1 该第五优先（EB-5）分类使移民签证可提供给在美国新商业企业（NCE）中投资所需金额合格资本的外国人，该投资将有利于美国经济，并为合格雇员创造至少10个全职职位。
实地行动局（FOD）驳回了申请，认定记录未能证明申请人的资金已被置于风险之中并提供给最直接负责所需创造就业的企业。此外，FOD认定申请人未能在提交申请时确立资格，因为他未按照表格 I-526 的说明完整、准确地填写该表格。此事现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将撤回该决定，并将此事项发回重审，以作出与以下分析一致的新决定。
一、法律
外国人如在新商业企业（NCE）中投资或正在积极投资所需金额的合格资本，可被归类为 EB-5 移民投资者。外国人可直接向新商业企业投资所需资金，或如本案申请人所做的那样通过区域中心投资。区域中心可为直接或间接创造就业的合格项目汇集移民（及其他）投资者资金。8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(iii) (2018)。
1 2022年3月15日，《2022年EB-5改革与诚信法》（RIA）签署成为法律，修订了一般资格要求，大幅改革并将区域中心计划编纂于《移民与国籍法》第203(b)(5)条，并增加了重要的新诚信条款。见该法第203(b)(5)条，8 U.S.C. § 1153(b)(5) (2022)。由于申请人在RIA颁布之前提交了申请，当时存在的相关法律管辖本次上诉裁决。
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8 C.F.R. § 204.6(j)(2) 规定，外国投资者必须证明其已投资或正在积极投资所需金额的资本，并必须提交证据，证明其已将所需金额的资本置于风险之中，以就所置风险的资本产生回报。先例决定 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 179 (Assoc. Comm'r 1998) 解释称，投资者要证明其已将投资资金置于风险之中以产生回报，EB-5资金的全部金额必须提供给最直接负责创造申请所依据就业的企业。
寻求 EB-5 分类的投资者必须证明其投资将有利于美国经济，并为合格雇员创造至少10个全职职位。8 C.F.R. § 204.6(j)(4)。新商业企业（NCE）可有多个投资者各自寻求 EB-5 分类，前提是每位投资者已投资或正在积极投资所需金额，且每笔个人投资均导致为合格雇员创造至少10个全职职位。8 C.F.R. § 204.6(g)(1)。
二、分析
申请人主张其向 ILLC（新商业企业，NCE）投资了 $500,0002，该企业隶属于区域中心 ! !（原为 ! I I ILLC）。NCE 拟汇集来自 10 名移民投资者的 $5 million，并将全部款项贷给两家创造就业的实体，! IInc.（JCEl）和l I ~-------~（JCE2）。NCE 的管理成员为l line.，其亦为两家 JCE 的 ~¾。JCE 拟在L___J NJ 建造并运营两家制药厂。
A. 资本风险
FOD发出证据请求（RFE），其中提出了公开诉讼和法律行动中所含的不利信息。具体而言，FOD提及针对新商业企业管理成员提起的两起诉讼，第一起由申请人、区域中心及其他关联方提起，第二起由JCE1提起。根据该证据请求，这些诉讼中的原告主张管理成员未履行其将投资资金发放给两家创造就业实体的合同义务。FOD还提及美国证券交易委员会（SEC）涉及区域中心和申请人律师的投诉，指出这些未决事项引发了对申请人资金全额是否已提供给最直接负责创造就业的企业的担忧。
在收到申请人对证据请求的答复后，FOD驳回了申请，部分原因是其认定申请人未能依据 8 C.F.R. § 204.6(j)(2) 证明其资金已被置于风险之中，因为这些资金未提供给最直接负责创造就业的企业。然而，FOD的分析并未针对该条例下的各项缺陷，而主要依赖于审理记录之外的证据，包括不利信息
2 申请人在2022年3月15日之前提交了申请，并表示投资位于目标就业区（TEA），因此所需投资额从1,000,000美元降至500,000美元。
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证据请求中提及的内容，以及列出一系列涉及区域中心、新商业企业及其他方的诉讼。3
在上诉中，申请人主张FOD的决定武断且反复无常，因为其依赖于未决诉讼事项中未经证实和未经证明的主张。他坚持认为其提交了充分证据，证明其投资资金已从新商业企业发放给两家创造就业实体，从而证明全部投资资本已提供给最直接负责创造就业的企业。他强调项目已完成并投入运营，已将投资资金用于建设、开发和运营成本，其中部分 EB-5 资金在诉讼最终解决前被托管。经重新审查，本办公室认定FOD未充分考虑或适当分析申请人提交的证据，并不当依赖于审理记录之外的证据。因此，本办公室将此事项发回重审，以作出与以下讨论一致的新决定。
依据 8 C.F.R. § 103.2(b)(16)(ii)，“法定不合格的认定应仅基于审理记录中所含的信息”，且该信息须向申请人披露。为确保对本办公室所审理程序的公平和完整考量，审理记录必须包含所有被考虑证据的副本。FOD有责任确保记录完整，并包含申请人提交的所有证据以及FOD在作出决定时考虑的任何其他证据。见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1)；cf. Matter of Gibson, 16 I&N Dec. 58, 59 (BIA 1976)。在此，FOD的证据请求未充分指明具体的不利信息，且记录中缺少FOD可能审查过的任何开源材料的副本。因此，申请人没有实质机会对不利信息作出回应。
此外，FOD讨论了破产诉讼、涉及与区域中心相关的另一项目的集体诉讼，以及SEC和联邦调查局针对在案律师和发起人提起的投诉，指控欺诈和其他非法活动，如挪用新商业企业的投资。但没有迹象表明这些案件已由法院解决，诉讼仍在进行中。在上诉中，申请人提交了一份日期为2025年10月7日的和解协议与免责文件，涉及2022年破产申请中的自愿救济申请，该申请涉及区域中心及其代表（但不涉及新商业企业或两家创造就业实体），主张该和解协议不承认区域中心及其关联方有罪。此外，他主张其余投诉并非法院对非法或犯罪活动的最终认定。本办公室认可，对于未导致定罪的逮捕报告、刑事投诉和指控文件，本办公室不给予实质权重。见 Matter of Arreguin De Rodriguez, 21 I&N Dec. 38, 42 (BIA 1995)。
本办公室与FOD同样对区域中心、新商业企业、管理成员及其关联方的活动以及 EB-5 资本的使用感到关切。然而，由于FOD未清楚阐明相关事实并将其与资格相联系，他们未给本办公室提供有意义的上诉审查机会。见 8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i)；see also Matter of M-P-, 20 I&N Dec. 786 (BIA 1994)（认定决定必须充分解释驳回动议的理由，以使答辩人有实质机会在上诉中质疑该认定）。
3 这些法律行动具体涉及在案律师、区域中心以及可能与新商业企业有关或无关的各种企业和个人。
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我们与FOD（欺诈侦查与国家安全办公室）一样，对区域中心（RC）、新商业企业（NCE）、管理成员及其关联方的活动以及EB-5资金的使用存在类似关切。例如，FOD的决定讨论了上文简要提及的两起诉讼，其中申请人及其他人士主张管理成员未履行其向就业创造实体（JCE）释放投资资金的合同义务，这引发了申请人的资金是否被置于风险之中的问题。然而，由于FOD未清楚阐明相关事实并将其与资格条件相联系，他们未给予我们进行有意义的上诉审查的机会。参见8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i)；另参见Matter of M-P-, 20 I&N Dec. 786 (BIA 1994)（认定决定必须充分解释驳回动议的理由，以使答辩人获得有意义的機會在上诉中质疑该裁定）。
因此，我们将此问题发回重审，以便FOD依据8 C.F.R. § 204.6(j)(2)和Matter of Izummi, 22 I&N Dec. at 179审查证据，以确定申请人是否通过将资金提供给最直接负责创造就业的企业而将其资金置于风险之中。如果FOD对申请人是否不可撤销地将资金投入NCE存有疑问，发出补件通知（RFE）可能是适当的，以给予申请人合理的回应机会。FOD在发出新决定之前，还应识别并将任何公开来源的文件纳入案卷记录。
B. 未遵守表格说明
作为独立的替代性驳回理由，FOD认定，由于申请人未遵守表格说明且未完整、准确地填写I-526表格，其在提交申请时未能确立资格。FOD提及了若干情形，即申请人未提供答复或未表明某一答复对其不适用。此外，FOD指出，申请人未按表格说明要求在包含附加信息的页面顶部包含其签名、打印或键入的姓名以及日期。
在上诉中，申请人承认其未按要求在表格某些栏目中填写“N/A”，但主张表格中已包含所需的实质性信息，且缺失的答复对其资格不具任何影响。经重新审查（de novo review），我们撤销FOD基于此理由的裁定。我们承认I-526表格必须按照表格说明提交。参见8 C.F.R. § 103.2和§ 204.6。然而，申请人未对表格上某些问题答复“N/A”，或未在随申请提交的附加纸张页面顶部注明其签名、打印或键入的姓名及日期，并不必然表明申请人在提交时未满足8 C.F.R. § 103.2(b)(1)或任何其他法规所规定的申请福利的资格。FOD的决定未指出表格中缺失任何与申请人作为移民投资者分类资格相关的信息。
III. 结论
基于上述理由，FOD的决定被撤销。发回重审后，FOD可发出新的补件通知（RFE）或驳回意向通知，以给予申请人在发出新决定之前提供与上述问题相关的额外证据的机会，以及提供其认为证明所寻求分类资格所必需的任何其他证据的机会。FOD应审查整个案卷记录，包括申请人在上诉中提出的主张。
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裁定：决定被撤销。本案发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。
通知：本通知构成本案的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或在其他方面不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表格（出庭通知）而面临根据该法第240条启动的驱逐程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
