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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：10205290 日期：2021年3月25日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（高等学位、特殊能力、国家利益豁免）
申请人是一名金融分析师，寻求第二优先移民分类，作为持有高等学位的专业人士，并寻求对此EB-2分类所附工作要求（即劳工证）的国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任驳回了申请，认定申请人符合持有高等学位的专业人士分类资格，但未能证明豁免所要求的工作邀请（因而豁免劳工证）将符合国家利益。
在上诉中，申请人提交了额外文件及一份书面论证意见，主张其符合国家利益豁免资格。
在本程序中，申请人负有证明其符合所寻求移民福利资格的责任。本法第291条，8 U.S.C. § 1361。经重新审查，我们将撤销审理主任的决定，并将此事项发回重审，以进一步审查记录并作出新决定。
一、法律
为确立国家利益豁免资格，申请人必须首先证明其符合基础EB-2签证分类资格（着重号为原文所加），即作为高等学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。由于该分类要求个人的服务须由美国雇主寻求，因此需另行证明豁免工作要求符合国家利益。
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本法第203(b)条规定了这一递进框架：
(2) 属于持有高等学位的专业人士或具有特殊能力的外国人。——
(A) 一般规定。——签证应提供给……合格移民，即持有高等学位或同等学历的专业人士，或因其在科学、艺术或商业领域的特殊能力，将实质性惠及美国国家经济、文化或教育利益或福祉，且其科学、艺术、专业或商业服务由美国雇主寻求的外国人。
(B) 工作邀请豁免——
(i) 国家利益豁免。……司法部长在认为符合国家利益时，可豁免(A)项关于外国人在科学、艺术、专业或商业领域的服务须由美国雇主寻求的要求。
本法第101(a)(32)条规定：“‘专业’一词应包括但不限于建筑师、工程师、律师、医师、外科医生，以及小学或中学、学院、学术机构或神学院的教师。”
8 C.F.R. § 204.5(k)(2)的法规包含以下相关定义：
高等学位指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。美国学士学位或外国同等学位加上至少五年专业领域内逐步晋升的经验，应视为等同于硕士学位。如果该专业通常要求博士学位，则外国人必须拥有美国博士学位或外国同等学位。
此外，尽管法规和相关条例均未定义“国家利益”一词，我们在先例决定Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 (AAO 2016)中确立了审理国家利益豁免申请的框架。1 Dhanasar指出，在申请人确立EB-2分类资格（着重号为原文所加）后，美国公民及移民服务局（USCIS）可酌情2批准国家利益豁免，如果申请人证明：(1) 该外国人的拟议事业兼具实质性价值和国家重要性；(2) 该外国人处于有利地位推进拟议事业；以及(3)
1 在宣布这一新框架时，我们撤销了此前的先例决定Matter of New York State Department of Transportation, 22 I&N Dec. 215 (Act. Assoc. Comm'r 1998) (NYSDOT)。 2 另见Poursina v. USCIS, No. 17-16579, 2019 WL 4051593 (2019年8月28日)（认定USCIS批准或拒绝国家利益豁免的决定属酌情性质）。
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即综合权衡，豁免工作邀请要求（因而豁免劳工证）将有利于美国。3
二、分析
如上所述，审理主任认定申请人符合EB-2分类资格，即作为持有高等学位的专业人士。4 具体而言，审理主任认定申请人基于其相当于美国学士学位的外国同等学历，结合“其在该领域工作经验的证据”，属于持有高等学位的专业人士。然而，审查记录并不支持这一结论。基于下述理由，我们撤销审理主任在此问题上的结论。
为证明个人属于持有高等学位的专业人士，申请须附有“[显]示外国人拥有美国高等学位或外国同等学位的官方学术记录。”8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(A)。或者，申请人可提交“[显]示外国人拥有美国学士学位或外国同等学位的官方学术记录，以及现任或前任雇主信函形式的证据，显示外国人在该专业领域拥有至少五年学士学位后逐步晋升的经验。”8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(B)。
记录中包含USA Evaluations出具的“培训、教育和经验评估”，其结论为申请人持有金融工商管理硕士学位的同等学历，“依据学术背景与至少5年专业经验的结合，按照USCIS标准。”5 该评估并未证明申请人的教育本身符合8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(A)的规定。因此，我们必须查看申请人现任或前任雇主的信函，以证明其具备所要求的五年学士学位后逐步晋升的经验。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(B)。
在回应审理主任的补件通知（RFE）时，申请人提供了2019年9月6日来自[已隐去]区域销售经理——现金管理服务的信函，其中列明其受雇日期为2011年1月3日至2018年1月9日，职位为现金管理销售经理，薪资及八项职责。然而，该信函并未证明申请人的经验是逐步晋升的。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(B)。因此，申请人未能证明其符合本法第203(b)(2)条及8 C.F.R. § 204.5(k)(2)所要求的作为持有高等学位的专业人士的请求分类资格。
我们需指出，关于申请人在Dhanasar分析下的其余资格主张，我们同意审理主任的最终结论。例如，关于第一项要件中的国家重要性部分，尽管申请人的陈述反映其打算在美国继续从事其领域工作，但她未提供充分信息和证据证明其拟议事业的预期影响达到国家重要性的水平。在Dhanasar中，我们认定申请人的教学活动未达到
3 关于这三项要件的详细阐述，见Dhanasar, 26 I&N Dec. at 888-91。 4 尽管审理主任的补件通知（RFE）也涉及特殊能力人士的标准，但申请人的回应仅限于其作为持有高等学位的专业人士的资格。 5 评估人表示其依据申请人的简历来描述其经验。
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国家重要性的水平，因为这些活动不会更广泛地影响其领域。Id. at 893。同样，本案记录未证明申请人的拟议事业能够充分延伸至其未来雇主和客户之外，从而以与国家重要性相称的水平影响美国利益或更广泛的金融行业。此外，她未证明其具体拟议事业具有雇用美国工人的重大潜力，或为我们的国家带来其他实质性积极经济影响。
基于上述理由，我们将申请发回重审，由审理主任考虑申请人是否符合EB-2分类资格，即国家利益豁免案件中的门槛性认定。审理主任可要求提供其认为与新决定相关的任何额外证据。
命令：撤销审理主任的决定。此事项发回重审，以按照上述分析进行进一步程序并作出新决定。
