美国公民及移民服务局
关于：33204684
行政上诉办公室非先例裁决
日期：2025年3月25日
对移民投资者计划办公室决定的上诉
表格 I-526，外国企业家移民申请
申请人寻求根据《移民与国籍法》（该法）第 203(b)(5) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2017 年），被归类为移民投资者。1 这第五类优先（EB-5）分类使移民签证可用于向在新商业企业（NCE）中投资所需金额合格资本的外国人，该企业将有利于美国经济，并为合格员工创造至少 10 个全职职位。
移民投资者计划办公室主任以多个理由拒绝了该申请，包括认定记录不足以证明申请人声称的对 NCE 即 I, LLC 的投资将2为合格员工创造至少 10 个全职工作。见 8 C.F.R. § 204.6(g)(1)、(j)(4)（2017 年）。3 此事现因上诉而由本办公室审理。在上诉中，申请人提交了一份简报和额外证据，声称他已确立 EB-5 分类的资格。
I
申请人负有举证责任，需以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。我们对本事项中的问题重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我们将驳回上诉。
2022 年 3 月 15 日，《2022 年 EB-5 改革与诚信法案》（RIA）签署成为法律，修订了一般资格要求，大幅改革并编纂了该法第 203(b)(5) 条中的区域中心计划，并增加了重要的新诚信条款。见该法第 203(b)(5) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2022 年）。由于申请人在 RIA 实施之前提交了申请，当时存在的相关法律管辖本次上诉裁决。
NCE 2016 年商业计划第 1 页和第 5 页解释称，NCE 由[已隐去] LLC 管理，并且[已隐去] LLC 由其唯一负责人[已隐去]管理。在其上诉简报第 15 页，申请人承认[已隐去]女士是[已隐去]的创始人兼所有者。
申请人陈述称，NCE 隶属于[已隐去] LLC，这是一个区域中心，美国公民及移民服务局（USCIS）于 2011 年指定其参与 EB-5 计划。区域中心是一个参与促进经济增长的经济单位，“包括……改善区域生产力、创造就业和增加国内资本投资。”见 8 C.F.R. § 204.6(e)。
I. 法律
外国人若在新商业企业（NCE）中投资所需金额的合格资本，则可以被归类为移民投资者。投资者必须证明其投资将有利于美国经济，并为合格员工创造至少 10 个全职工作。8 C.F.R. § 204.6(j)(4)（2017 年）。NCE 的成立可以由多名投资者作为 EB-5 分类申请的基础，前提是每位投资者的投资导致为合格员工创造至少 10 个全职职位。8 C.F.R. § 204.6(g)(1)。
移民投资者可以直接在 NCE 中投资所需资金，或通过区域中心投资，如本案申请人所做。区域中心向美国公民及移民服务局（USCIS）申请指定参与 EB-5 计划。指定的区域中心确定并与 NCE 合作，NCE 又与特定投资项目相关联，该项目由 NCE 直接或由一个或多个称为“创造就业实体”（JCE）的独立实体承担。区域中心可以汇集移民（及其他）投资者资金用于合格项目，这些项目直接或间接创造就业。8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(iii)。具体而言，根据 8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(iii) 和 8 C.F.R. § 204.6(m)(7)(ii)，投资者可以依赖直接和间接就业的创造来满足就业创造要求，并可以使用“合理的方法……包括乘数表、可行性研究、国内外市场分析……以及其他经济或统计上有效的预测工具”来证明就业创造。
8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i) 规定，为证明就业创造，申请人必须提交：
(A) 由十（10）名合格员工的相关税务记录、表格 I-9 或其他类似文件的复印件组成的文件，如果这些员工已在新商业企业成立后受雇；或
(B) 一份全面的商业计划副本，显示由于新商业企业的性质和预计规模，将在未来两年内产生不少于十（10）名合格员工的需求，包括大致日期，以及这些员工将被雇用的时间。4
预期就业创造必须通过提交全面的商业计划来证明。先例裁决 Matter of Ho 认为，要成为“全面”的商业计划，“必须足够详细，以允许[USCIS]对就业创造潜力得出合理推断。”22 I&N Dec. 206, 213 (Assoc. Comm'r 1998)。“然而，仅结论性的断言并不能使[USCIS]确定就业创造预测是否比充满希望的猜测更可靠。”Id. 该裁决结论称：“最重要的是，商业计划必须可信。”Id.
8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B) 中描述的两年就业创造期在申请裁决后六个月开始。6 USCIS Policy Manual G.2(D)(5), https://www.uscis.gov/policy-manual。
II. 分析
申请人声称，记录中的文件显示，2017 年 6 月，他向 NCE 的托管账户汇入了总计 500,000 美元5作为其 EB-5 投资。创造就业实体（JCE）即[已隐去] LLC 的总裁在 2017 年 6 月的一封信中称，JCE 收到了申请人据称投资于 NCE 的 500,000 美元。
为支持其申请，申请人提供了 NCE 2016 年 12 月的商业计划。2016 年商业计划第 1 页表明，NCE 寻求从 16 名投资者那里筹集最多 800 万美元，贷款给 JCE，以“开发和运营创造就业的项目，并管理其日常业务运营。”2016 年商业计划第 17 页解释称，JCE 将使用来自 NCE 的贷款收益“创建一个最先进的统一网络安全中心”，并且“该中心的运营将需要开发新的硬件和固件产品”、“开发集成软件”，并“构建一个[已隐去]以监控、跟踪和修复安全威胁。”计算机硬件和固件（传感器）产品将由[已隐去]开发，而“集成软件产品将由[已隐去]开发”。此外，2016 年商业计划声称，JCE 的项目由 800 万美元 EB-5 资金融资，将总共创造 257.7 个就业岗位。
2021 年 3 月，主任发布了补件通知（RFE）。在 RFE 回复中，申请人提交了额外材料，包括 2020 年 11 月的商业计划和 2020 年 12 月的[已隐去]摘要。“[已隐去]摘要”解释称，“由于情况变化，……[JCE]已创建新的合作伙伴关系，这些关系对启动业务和初始收入生成非常有帮助。”2020 年商业计划第 3、4 和 20 页解释称，[已隐去]遇到了“财务困难”，导致他们未能“履行最初设想的与 JCE 的营销协议”。相反，2020 年商业计划声称，JCE“正将其营销努力集中于物理安全市场中更大的受众”，并“利用了一些新技术，如人工智能（AI）和高级视频分析、流媒体视频、云等，以构建一个强大的解决方案”，JCE 将其命名为[已隐去]。
2020 年商业计划第 20 页规定，根据 JCE 的预计收入，它将在 2021 财年创造 63.8 个就业岗位，2022 财年 103.1 个，2023 财年 266.2 个，2024 财年 367.1 个。申请人还提交了来自[已隐去] LLP（[已隐去]）的文件，讨论了 JCE 从 2017 年 10 月到 2020 年 9 月的就业创造。7
2024 年 1 月，主任发布了拟拒绝通知（NOID）。8 在 NOID 回复中，申请人通过律师表示，“由于世界经济的变化和[COVID-19]大流行，扩大[已隐去]和建设的需求不再需要”，并且 JCE 和 NCE“确定 12 名投资者和 600 万美元[而不是 800 万美元]足以让[JCE]成功继续运营。”申请人提供了来自[已隐去]的额外材料，讨论了 JCE 截至 2023 年的就业创造。
在审查记录中的文件后，主任以多个理由拒绝了申请，包括申请人未证明 JCE 可能为每位寻求 EB-5 分类的投资者创造至少 10 个就业岗位。见 8 C.F.R. § 204.6(g)(1)、(j)(4)。在上诉中，申请人提交了一份简报和额外支持证据，包括员工文件、发票和美国专利商标局申请，显示 JCE 已雇用员工、正在运营，并已为一项 AI 发明申请专利。
A. 尊重政策
在拒绝决定中，主任指出 USCIS 已批准了依赖本决定中讨论的 JCE 项目的申请。然而，主任拒绝遵从先前关于该项目预期就业创造的有利认定。见一般 6 USCIS Policy Manual G.3(A)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual/volume-6-part-g-chapter-3。首先，我们注意到，在上诉中，我们对所有事实、法律、政策和自由裁量问题行使重新审查。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 (AAO 2016)。此外，如果作出决定所依据的基本事实发生重大变化、存在欺诈或故意虚假陈述的证据，或先前决定被认定在法律上有缺陷，则不得依赖先前的有利决定。见 6 USCIS Policy Manual, supra, at G.3(A)(2)。在本案中，申请人未在上诉中具体质疑主任的尊重决定。因此，我们将不处理该问题，并视为放弃。见，例如，Matter of M-A-S-, 24 I&N Dec. 762, 767 n.2 (BIA 2009)。
B. 商业计划
记录中有两份商业计划，2016 年商业计划和 2020 年商业计划。申请人解释称，2016 年商业计划中包含的信息，包括所需 EB-5 资金金额和项目细节，不再反映项目的性质。如前所述，在其 NOID 回复中，申请人通过律师声称，JCE 和 NCE“确定 12 名投资者和 600 万美元[不是 800 万美元]足以让[JCE]成功继续运营。”因此，为满足就业创造要求，申请人必须证明较低的 600 万美元 EB-5 资金来自 12 名投资者已创造或可能创造至少 120 个就业岗位，每位投资者 10 个。见 8 C.F.R. § 204.6(g)(1)、(j)(4)。9
虽然记录包括 JCE 直接就业创造的证据，但材料并未确认已创造总共 120 个就业岗位。见 8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(A)。因此，申请人必须提供一份全面且可信的商业计划，显示由于 JCE 的性质和预计规模，将在未来两年内产生至少 120 名员工的需求。见 8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B)；Matter of Ho, 22 I&N Dec. at 213。申请人未提供符合就业创造要求的全面且可信的商业计划。换言之，他未证明 JCE 可能在未来两年内为 12 名寻求 EB-5 分类的投资者创造至少 120 个就业岗位。
第一，虽然申请人在其 NOID 回复中声称 JCE 需要 600 万美元 EB-5 投资者资金用于项目，但 2020 年商业计划并未同样声称 JCE 需要 600 万美元。相反，2020 年商业计划对所需 EB-5 资金金额保持沉默。此外，尽管 2020 年商业计划提供了关于 JCE 产品供应、目标市场和客户的更新信息，但它未具体说明如何花费或计划花费任何 EB-5 资金。2020 年商业计划也未解释较低的 600 万美元 EB-5 投资金额将如何影响 JCE 在 2016 年商业计划中列出的各种项目成本上的计划支出，包括“收购成本”、“硬建设成本”、“计算机系统开发成本”、“FF&E [家具、固定装置和设备]成本”、“A&E [建筑师和工程师]成本”、“软成本”和“运营成本”。因此，虽然记录中有两份商业计划，但 2016 年商业计划未准确反映项目性质，而 2020 年商业计划未具体解释 JCE 所需的 EB-5 资金金额，或如何已使用或将要使用任何 EB-5 资金来创造就业。
第二，JCE 声称已向[已隐去]支付超过 300 万美元的 EB-5 资金用于产品开发和[已隐去]建设，但[已隐去]未完全履行其义务。根据 JCE 的状态报告（申请人在上诉中提交），截至 2022 年 12 月，NCE 已向 JCE 贷款 600 万美元 EB-5 资金。申请人在上诉中提交的 JCE 2018 年 4 月给[已隐去]的电子邮件解释称，JCE 授予了多份合同，“总金额约为 380 万美元，给[已隐去]以创建企业安全产品并建设[G]SOC”，并且“截至 2017 年 12 月，项目已完成约 80%-85%，[JCE]已支付约 320 万美元。”然而，根据 JCE 2023 年 12 月的信函，10 JCE 终止了这些合同，“因为[已隐去]的财务违约”，并且[已隐去]“未能履行其义务”。此外，根据[已隐去]创始人兼所有者 2024 年 1 月的声明，[已隐去]于 2018 年停止运营。11 考虑到 JCE 据称汇给[已隐去]和[已隐去]的大笔 EB-5 资金，以及两个实体未能完全履行产品开发和[已隐去]建设的义务，申请人未充分证明这些汇出的 EB-5 资金或其一部分为寻求 EB-5 分类的投资者创造了就业或可能创造就业。
第三，记录中的证据不支持 2020 年商业计划中所述的就业创造预测。2020 年商业计划第 20 页声称，根据 JCE 的预计收入，JCE 将在 2021 至 2024 财年之间总共创造 800.3 个就业岗位。然而，记录不足以支持这些预计就业创造数字。事实上，记录中的文件，包括申请人在上诉中提交的文件，如[已隐去]文件以及 JCE 的员工文件和税务记录，未能支持 2020 年商业计划中声称的就业创造数字。
2020 年商业计划的就业创造数字依赖于 JCE 的预计收入数字，而这些数字未得到记录支持。2020 年商业计划第 20 页声称，JCE 在“计算机系统设计运营”类别、“管理、科学和技术咨询服务”类别以及“调查和安全服务”类别的收入将显著增加，从 2021 财年的总收入 250 万美元增加到 2024 财年的总收入 1450 万美元。然而，[已隐去]文件表明，JCE 在上述三个类别的实际收入在 2021 财年约为 180 万美元，并且其在上述三个类别的总收入自项目启动以来，从 2021 财年末到 2023 财年末保持在约 370 万美元。同样，JCE 2023 年 12 月状态报告第 5 页规定，JCE 2021 财年的整体收入为 170 万美元，2022 财年为 140 万美元。状态报告进一步声称，JCE 2023 财年的预计总收入为 100 万美元。这些来自[已隐去]文件和 JCE 2023 年 12 月状态报告的收入数字不支持确定用于计算 2020 年商业计划中就业创造的预计收入数字是可信的。
此外，虽然 2020 年商业计划第 20 页预测 JCE 将在 2021 至 2024 财年之间总共创造 800.3 个就业岗位，但根据[已隐去]文件，基于 JCE 的实际收入，它创造的就业岗位远少于此。[已隐去]文件表明，JCE 的“项目至今总就业创造为 68.1 个”在 2020 财年末；其“项目至今总就业创造为 74.4 个”，增加了不到 7 个，在 2021 财年末；并且其“项目至今总就业创造保持在 74.4 个”从 2021 财年末到 2023 财年末。JCE 2023 年 12 月状态报告第 7 页称，JCE“截至 2023 年 9 月 30 日已创造 76 个就业岗位。”这些来自[已隐去]文件和 JCE 2023 年 12 月状态报告的就业创造数字不支持认定 2020 年商业计划中的预计就业创造数字是可信的。
基于上述原因，申请人未提交一份全面且可信的商业计划，显示由于 JCE 的性质和预计规模，将产生不少于 120 名合格员工的需求。见 8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B)；Matter of Ho, 22 I&N Dec. at 213。具体而言，2020 年商业计划未讨论 JCE 如何已使用或将要使用 600 万美元 EB-5 资金，并且其包含的收入预测——用于计算就业创造预测——未得到记录支持。此外，JCE 声称已支付约 320 万美元 EB-5 资金用于与项目相关的合同给[已隐去]和[已隐去]，但[已隐去]和[已隐去]未完全履行合同义务。申请人未证明 JCE 已收回任何这些资金，或这些资金创造或可能创造就业。因此，申请人未可信地证明 JCE 可能在未来两年内为 NCE 的 12 名寻求 EB-5 分类的投资者创造至少 120 个就业岗位，每位投资者 10 个。见 8 C.F.R. § 204.6(g)(1)、(j)(4)(i)(B)；Matter of Ho, 22 I&N Dec. at 213。
III. 结论
在考虑整体记录后，我们得出结论，申请人未提交一份全面且可信的商业计划，显示由于 JCE 的性质和预计规模，JCE 将在未来两年内为每位寻求 EB-5 分类的投资者创造不少于 10 个就业岗位。见 8 C.F.R. § 204.6(g)(1)、(j)(4)(i)(B)；Matter of Ho, 22 I&N Dec. at 213。由于认定的驳回理由对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝处理并在此保留关于其资格的任何剩余问题。12 见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（认定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性的认定”）。
申请人有责任证明其 EB-5 分类资格，包括证明其投资可能为合格员工创造至少 10 个全职工作。见 8 C.F.R. § 204.6(j)(4)。在此，申请人未作出此类证明。
裁定：
上诉驳回。
主任基于其他理由拒绝了申请，结论是申请人未证明 NCE 符合法规中定义的商业企业，并且其投资资金已按照计划要求置于风险中，用于最直接负责就业创造的企业。见 8 C.F.R. § 204.6(e)（定义“商业企业”并要求商业企业从事持续合法业务）；另见 8 C.F.R. § 204.6(j)(2)。我们将保留这些及任何其他资格问题，包括与申请人 EB-5 资金合法来源相关的问题，本决定未讨论的，留待未来必要时考虑。见 8 C.F.R. § 204.6(e)（定义“资本”并要求投资者证明其投资资本未直接或间接来源于非法手段）。另见 supra note 10。
