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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案由：37313947 日期：2025年3月25日
对内布拉斯加服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人代表受益人——一名高级软件工程师——寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士，并寻求对该分类所附职位邀请要求的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
内布拉斯加服务中心审理主任驳回了该申请，认定申请人未能证明豁免所需职位邀请、并因此豁免劳工证将符合国家利益。此事现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明受益人的资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合所依据的EB-2签证分类，申请人必须证明受益人具备作为高级学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力（exceptional ability）的个人的资格。本法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人证明受益人具备所依据的EB-2分类的资格，则申请人必须进而证明受益人值得行使自由裁量权，豁免职位邀请要求，即符合“国家利益”。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。
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Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，1 在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
- 拟从事的事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位，能够推进其拟从事的事业；以及
- 权衡之下，豁免职位邀请要求将有利于美国。
Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
二、分析
受益人于2019年从I I大学获得计算机科学理学硕士学位。他持有O-1非移民身份，自2023年6月起受雇于申请人担任高级软件工程师。受益人拟从事的事业是利用云计算、先进计算数据存储解决方案及数据处理与分析技术，以及网络安全方法，开发企业级网络安全架构及相关基于云的软件解决方案。
审理主任认定受益人具备作为高级学位专业人士的所依据EB-2分类的资格。然而，审理主任认定，尽管拟从事的事业具有实质价值，但申请人未能证明其在 Dhanasar 第一项要件下的国家重要性，也未能证明受益人在 Dhanasar 框架第二项和第三项要件下的资格。
为确定申请人是否达到优势证据标准下的举证责任，本办公室不仅考虑证据的数量，还考虑其质量，包括相关性、证明价值和可信度。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76; Matter of E-M-, 20 I&N Dec. 77, 79-80 (Comm'r 1989)。
在确定拟从事的事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的未来影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在 Dhanasar 中，本办公室指出，在评估国家重要性时，“我们寻找更广泛的影响”，并且“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域内具有国家甚至全球影响。”Id. at 890。本办公室还指出，“一项事业如果具有雇用美国工人的重大潜力，或具有其他重大积极经济影响，尤其是在经济萧条地区，则很可能被理解为具有国家重要性。”Id。
在上诉中，申请人提交了一份书面论证意见并重新提交了所依据的记录。2 申请人称，审理主任因忽视证据——特别是支持信和专家信——以及
1 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。 2 下级记录包括：书面论证意见；受益人的学历文件；申请人的财务数据；关于申请人、STEM工人短缺、受益人领域的文章；一份专家意见书；支持信；关于政府优先考虑安全发展人工智能及其他技术相关国家倡议的文件；受益人发表的文章及对受益人工作的引用；将受益人列为发明人之一的美国专利。
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未适用优势证据标准。然而，申请人未提供支持其主张的实例。经重新审查，本办公室基于下述理由认定，审理主任在认定申请人未能以优势证据证明受益人拟从事的事业具有国家重要性时，对证据的评估是恰当的。
此外，审理主任确认了所提交的信件，并认定这些信件不支持受益人事业的国家重要性。本办公室同意。例如，许多信件来自前任或现任同事，他们讨论受益人的过往成就、知识、技能和能力，这些涉及 Dhanasar 框架的第二项要件，并将重点从拟从事的事业转移到该外籍国民本人。Id. at 889。在对第一项要件的分析中，本办公室的重点是该个人拟从事的具体事业。Id. 只有两封信——一封来自行业专家，一封来自受益人的现任经理，均日期为2024年8月——涉及申请人拟从事的事业。但两封信均以宽泛措辞陈述，在没有佐证细节或数据的情况下声称，例如，受益人通过技术进步所做的工作直接促进了美国主要技术驱动型企业的持续增长，以及受益人参与了将推进美国经济和国家安全目标的关键倡议。
申请人还主张，下级记录包含大量关于受益人拟从事的事业对美国关键经济、国家安全和技术利益影响的信息，足以以优势证据证明其国家重要性。申请人主张，其在数字媒体行业的地位使其能够每年为美国经济贡献可观收入，而受益人对申请人的贡献促进了其电子商务销售，同时保护其消费者数据。申请人进而推理称，通过为申请人的网络安全架构和信息技术基础设施作出贡献，受益人将支持美国关键的国家经济利益和网络安全目标，涉及保护关键消费者数据，这符合美国国家数据安全、数据隐私和网络安全利益。正如审理主任所述，申请人未能证明其运营的经济影响将归因于受益人的项目，从而证明拟从事的事业的国家重要性。本办公室同意。
本办公室确认申请人的财务文件以及描述其对数字媒体行业贡献的文章。然而，申请人不能依赖其收入和在该领域的影响来主张受益人的工作具有国家重要性。仅对特定雇主——即使是具有全国足迹的雇主——的益处，与某人的事业是否具有国家重要性这一问题相关性不足。参见 USCIS Policy Alert PA-2025-03, Second Preference Eligibility for National Interest Waiver Petitions 13 (Jan. 15, 2025), https://www.uscis.gov/sites/default/files/document/policy-manual-updates/20250115-Employment-BasedNationalInterestWaivers.pdf（作为指导，提供分析国家重要性时应考虑的因素）。问题在于申请人能否证明受益人的个人事业将产生更广泛的影响，例如对某一领域、某一地区或广大公众。Id. 在此，申请人未能说明，例如，受益人在其拟从事的事业中所执行的具体职能和任务将如何产生足以构成国家重要性的更广泛影响。记录中不包含任何财务分析或细节，支持受益人的拟从事服务如何影响申请人的收入，以致其具有雇用美国工人的重大潜力或产生“其他重大积极经济影响，尤其是在经济萧条地区。”参见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。本办公室还确认，
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受益人的工作涉及美国政府优先事项的技术领域，并且属于科学、技术、工程或数学（STEM）相关专业。然而，仅仅在一个重要领域工作不足以确立拟议事业的国家重要性。Id. at 889（在确定国家重要性时，相关问题不是个人将从事的行业或专业的重要性；相反，我们关注的是“外国人拟从事的具体事业”）。
申请人进一步主张，受益人的事业将超越其自身，影响美国国家利益和美国社会福利。据申请人称，受益人将继续开发稳健的网络架构和基于云的软件基础设施，这有助于普通美国人放心地与电子商务公司分享其个人和财务数据，并且受益人的贡献“可以有效地应用于行业内的各个公司，而不仅仅局限于Shutterstock”。然而，审理主任处理了这一论点，我们同意以下认定：受益人的拟议事业侧重于增强申请人的技术、数字内容库、平台和应用程序，并且申请人未能证明受益人作为高级软件工程师的就业所带来的益处如何超越申请人而更广泛地影响该领域或行业。例如，为确立与该领域或行业国家重要性相一致程度的更广泛的公共或商业影响，申请人可以通过提交相关证据来证明对该技术的采用或许可的广泛兴趣、新颖且重要的制造或运营流程，或该技术如何影响其他公司开发类似技术。See generally USCIS Policy Alert PA-2025-03, supra at 13（作为指导，提供申请人如何证明受益人的事业具有国家重要性的示例）。本案申请人未作出此类证明。相反，受益人的经理将受益人的工作描述为保密，并表示仅会分享关于受益人工作的有限细节。此外，我们补充，申请人未能证明申请人运营所产生的技术进步可直接归因于受益人作为高级软件工程师的特定角色。正如其经理所述，受益人是与其他工程师和一名工程经理组成的团队的一部分，该团队向上汇入各分部。此外，本案的问题不是申请人创新的更广泛影响或行业对其产品的潜在利用，而是受益人作为高级软件工程师的具体拟议工作的潜在预期影响。
最后，申请人声称其已证明受益人的事业有助于推进美国吸引和留住STEM工作者的利益，鉴于这些领域合格工作者短缺，这一点至关重要。然而，所称的职业或职业技能短缺并不使拟议事业在Dhanasar框架下具有国家重要性。事实上，此类合格工作者短缺正是美国劳工部通过劳工证程序直接处理的。
申请人未能确立受益人拟议事业的国家重要性。由于所认定的驳回理由对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并特此保留申请人就受益人在Dhanasar第二和第三项要件下的资格提出的其余论点。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对以下问题作出“纯粹咨询性认定”：这些问题
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对最终决定不必要）；see also Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本已不符合资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
III. 结论
由于申请人未能确立受益人满足Dhanasar分析框架所要求的第一项要件，因此其未能确立受益人符合国家利益豁免资格或作为裁量事项理应获得国家利益豁免。
命令：上诉被驳回。
