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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：36818034 日期：2025年3月27日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一家临床研究和生物制药服务公司，其为受益人——一名系统管理员——提交申请，受益人寻求以拥有高级学位的专业人士身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免附属于该分类的工作邀请要求。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定尽管申请人已证明受益人符合EB-2分类资格，但记录不支持认定豁免所需的工作邀请、并因此豁免劳工证将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊才能的个人。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人证明符合基础EB-2分类资格，则必须进一步证明其值得裁量性豁免工作邀请要求，即符合“国家利益”。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项，1 在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
1 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或否决国家利益豁免的决定本质上属于裁量性质）。
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- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
申请人通过律师主张，受益人打算在申请人——一家临床研究和生物制药服务公司——担任首席系统管理员。申请人总部位于美国，并声称“提供临床研究试验开发和专业知识，以简化科学发现向新疗法的转化”。他们主张，拟议事业旨在“通过使用人工智能（AI）技术框架推进临床试验工作”。具体而言，申请人称其将“确保对[申请人]的[已隐去]——一个致力于通过AI驱动解决方案推进临床开发的实体——至关重要的系统实现无缝和安全运行”。此外，他们主张其公司的主要目标“是帮助客户快速获得其产品所需的监管批准，并最终优化这些产品的市场渗透，将药物送到需要的人手中”。申请人称，受益人的背景和教育使其具备在美国成功担任该职位所需的经验，作为公司临时雇员，开发申请人[已隐去]软件平台和数据基础设施的不同方面。
审理主任认定受益人符合拥有高级学位的专业人士资格，且其已证明拟议事业——为AI实验室担任系统管理员——具有实质价值。然而，审理主任认定申请人未能证明受益人的拟议事业具有国家重要性，而这是根据Dhanasar框架证明国家利益豁免资格所必需的。审理主任进一步认定，受益人并非处于有利地位以推进其拟议事业，也未能证明权衡之下豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证将有利于美国。本办公室同意申请人未能证明拟议事业具有国家重要性，并将据此驳回上诉。2
第一项要件——实质价值和国家重要性——聚焦于个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在预期影响。同上。审理主任认定，申请人未能证明拟议事业满足Dhanasar框架第一项要件中的国家重要性要素。具体而言，审理主任认定，申请人未能证明拟议事业将对科学、技术、工程和数学（STEM）领域产生超越申请人公司范围的更广泛影响；也未能证明鉴于美国对合格工人的需求，劳工证程序如何限制其在相关领域工作的能力。审理主任进一步认定，申请人未提交充分证据证明拟议事业具有雇用美国工人的重大潜力、将产生实质性积极经济影响、将广泛增进社会福利或广泛增进文化或艺术丰富。
2 如果申请人不满足Dhanasar框架的第一项要件，该证据即足以认定受益人不符合国家利益豁免资格，本办公室无需处理第二和第三项要件下的其余要求。
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程序限制其在相关领域工作的能力，鉴于美国对合格工人的需求。审理主任进一步认定，申请人未提交充分证据证明拟议事业具有雇用美国工人的重大潜力、将产生实质性积极经济影响、将广泛增进社会福利或广泛增进文化或艺术丰富。
记录未能证明拟议事业将对美国经济产生实质性积极影响。尽管任何基本经济活动都有可能对当地经济产生积极影响，但申请人未能证明受益人拟议事业直接产生的经济活动如何达到国家重要性的水平。一项事业如果“具有雇用美国工人的重大潜力或具有其他实质性积极经济影响，尤其是在经济萧条地区……”，则可能具有国家重要性。同上，第890页。受益人寻求利用其在“Windows和Linux系统管理、云（Azure、AWS）及DevOps工程”方面的知识，担任一家临床研究和生物制药服务公司的首席系统管理员，拟议事业具体旨在支持AI实验室及其在药物临床试验开发中的作用。申请人在上诉中主张，拟议事业将对美国经济作出积极贡献。在其初次陈述和上诉陈述中，申请人均强调其公司的规模和覆盖范围。然而，审查的重点是受益人将从事的具体拟议事业。尽管申请人主张其工作的重要性，但证据和数据未能证明受益人的具体事业将以达到国家重要性水平的规模运作。申请人援引其整体公司的规模；然而，他们未解释受益人的事业将如何影响公司的就业指标或收入，并产生超出企业预期经营区域的影响。经重新审查，申请人未能证明拟议事业将产生实质性积极经济影响。
此外，申请人提交的证据未能证明受益人的具体拟议事业将以此等大规模运作，从而对STEM领域产生全国性影响。在判定拟议事业的全国重要性时，相关问题并非个人将从事的行业、部门或职业的重要性；相反，我们关注的是“外籍人士拟从事的具体事业”。Id. at 889。在Dhanasar案中，我们进一步指出，我们考察拟议事业的“更广泛影响”，并且“一项事业可能具有全国重要性，例如，因为它在某一特定领域内具有全国甚至全球影响。”Id. 申请人主张，拟议事业将有助于填补STEM领域现有的劳动力需求，其途径是受益人在申请人研究事业所涉系统的开发和维护方面的工作，以及对上述领域和生物制药服务产生广泛影响。申请人在上诉中继续主张，拟议事业体现了全国重要性，因为它涉及美国政府已确定的优先事项，包括AI技术的发展，并援引美国政府网站和该领域的报告。此外，申请人强调AI技术框架在推进临床试验工作方面的运用，申请人主张这将“通过更快地将更好的药物带给美国人民，从而减少医疗保健成本负担，产生积极的经济效益。”他们主张“受益人拟议事业的主要益处是减少临床试验所花费的大量时间，并更快地将更好的药物带给美国人民。”尽管申请人公司有潜力提供
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有价值的服务给其客户，但他们未能证明受益人的具体拟议事业将具有重大全国性影响，或产生超出公司直接服务对象范围的更广泛影响。申请人亦未能证明拟议事业将如其所称显著缓解STEM领域的全国性劳动力短缺。此外，合格工人的短缺由美国劳工部通过劳工证程序直接处理。虽然我们承认STEM领域的重要性，但申请人未能证明拟议事业将对整体领域产生更广泛影响，从而确立其全国重要性。See id. 893（认定申请人未能证明其拟议教学活动将对领域产生更广泛影响，从而达到全国重要性的水平）。
因此，我们认定记录未能证明拟议事业具有Dhanasar先例决定第一项要件所要求的全国重要性，且申请人未能证明受益人有资格获得国家利益豁免。由于所认定的驳回理由对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留关于Dhanasar框架下资格的其余论点。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出“法院和机构无需对作出其所得结论所不必要的问题作出认定”）；see also Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n. 7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
III. 结论
由于申请人未能证明受益人满足Dhanasar分析框架所要求的第一项要件，我们认定其未能证明受益人作为自由裁量事项有资格获得或理应获得国家利益豁免。基于上述理由，上诉将被驳回。
命令：上诉被驳回。
