行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案件编号：41848248
日期：2026 年 3 月 27 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名清洁能源专家，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求，即国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营部拒绝了该申请，认定记录未能证明申请人符合所请求的国家利益豁免的资格。现依据 8 C.F.R. § 103.3，该事项提交本办公室审理。申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案中的问题重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类的资格，申请人必须证明其是持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位，或同等的外国学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或同等外国学位，加上该专业领域五年逐步晋升的工作经验，等同于硕士学位。同上。
如果申请人确立了基础 EB-2 分类的资格，其随后必须证明其值得行使裁量权，豁免工作邀请要求，因为此举“符合国家利益”。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以行使裁量权，在申请人证明以下事项时批准国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 国家利益豁免
服务中心运营部认定，申请人作为持有高级学位的专业人士，符合基础 EB-2 分类的资格。本办公室同意该认定。因此，剩余问题是申请人是否依据 Dhanasar 框架确立了国家利益豁免的资格。
Dhanasar 第一要素，即实质价值与国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体工作。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。服务中心运营部认定，申请人未证明其拟议工作具有实质价值。本办公室不同意，因为申请人的拟议工作属于具有实质价值的领域范围，即科学与技术。同上。然而，尽管申请人已证明拟议工作具有实质价值，但记录未能确立其国家重要性。
申请人表示其是一名在可再生能源领域拥有二十一年经验的电气工程师。他表示其拟议工作是运用其丰富经验，“通过协助公司开发、管理和为复杂的清洁能源项目进行融资安排，促进美国境内的可再生能源和基础设施行业”。申请人表示，其目标是应对这些项目开发中的挑战，以帮助美国公司在全球市场上竞争并保持竞争优势。他进一步强调，他将提供聚焦可持续性和环境友好商业实践的创新策略，并促进美国整体经济。
当申请于 2023 年 12 月提交时，申请人表示其拟议工作具有国家重要性，因为它影响了白宫已确定为国家倡议主题的事项。例如，申请人指出涉及减少温室气体排放的行政命令、《通胀削减法案》、《两党基础设施法》以及一项气候适应计划。申请人表示，其拟议工作与上届政府聚焦于动员整个政府应对气候变化、在此过程中创造就业以及加速美国清洁能源经济的做法相一致。申请人讨论了与此相关的各种政府倡议，包括通过环境保护局（EPA）温室气体减排基金资助的 200 亿美元清洁能源项目竞赛，目标是到 2030 年大幅减少排放。同样，申请人指出[已隐去]市可持续发展办公室的一项类似倡议，即到 2050 年实现温室气体排放减少 80%。他还强调，其声称将在[已隐去]地区运营的拟议咨询公司，将对通过“机会区计划”依法指定进行经济再开发的 27 个地区产生积极影响。
服务中心运营部随后发出补件通知（RFE），指出申请人提交的拟议工作过于模糊，并要求提供更详细的描述，说明其打算在美国开展的具体项目。服务中心运营部表示，所提供的证据未反映申请人的拟议工作与足够广泛的全国性影响之间存在直接联系。服务中心运营部还指出，申请人未证明其拟议工作所带来的就业创造水平，也未证明其技术或方法足够创新或独特，从而对其领域产生广泛而实质的影响。
作为回应，申请人主张其提交了一份“精心构建、简洁且完整的拟议工作”，证明其将支持农村地区替代能源系统的扩展并推动经济发展。申请人强调美国政府长期以来在农村地区推广非传统能源系统的历史，并指出 1980 年《综合农业和农村发展法》。他表示，该法通过美国能源部（DOE）为农村工人设立了紧急贷款计划，以提供“为社区提供建议和支持的专家或服务的技术援助计划”。他指出了各种政府计划，包括“清洁能源进社区”倡议、“能源转型倡议伙伴关系项目”、“太阳能创新网络”以及通过能源效率和可再生能源办公室（EERE）实施的可再生能源和能源效率计划。同样，他指出了一个 97 亿美元的新计划，即“赋能美国农村新 ERA 计划”，为“农村合作社提供赠款、贷款和其他财政援助，用于商业上可获得的零排放和电网技术”。申请人主张，其拟议工作直接契合美国这些紧迫的优先事项，即实现国家能源基础设施的现代化和脱碳，并将能源系统扩展到农村地区。
申请人还指出了一项更近期的行政命令“宣布国家能源紧急状态”，该命令指出美国能源基础设施不足以提供可靠的能源供应，并指示所有联邦机构通过联邦土地上的租赁、生产、运输、提炼和发电来加速新能源的识别。同样，他强调了另一项近期行政命令“释放美国能源”，该命令取消了联邦土地和水域上能源开发的限制。申请人主张，其进行可行性研究和实施财务模型的拟议工作将通过提高国家能源生产能力直接响应这些新的行政命令。此外，申请人提交了一封来自经济学家 M-G- 博士的支持信，该信指出申请人的“平台”可以帮助“降低投资风险、减少排放并释放当地协同效益”，例如“就业、电网韧性和农村经济刺激”，将投资直接带到困难地区。
在认定申请人未证明其拟议工作的国家重要性时，服务中心运营部承认他提供了与该行业相关的文章和报告，但这些并未证明其拟议工作的更广泛影响。服务中心运营部强调，他未为其拟议咨询公司提交充分的商业计划，包括其预计员工和财务情况。服务中心运营部认为，因此他们无法确定其工作将对[已隐去]地区产生的任何积极经济影响的程度。服务中心运营部还认定，申请人未充分证明其拟议工作将对其领域产生的更广泛影响，例如通过创新或独特方法。
在上诉中，申请人表示其提供了一份具体计划，聚焦于美国 20 个具有“高开发潜力”的县。他还强调其声称将通过新公司在[已隐去]地区提供的咨询服务，以及反映其将在此项事业中投资约 126,000 美元的证据。申请人再次主张其提供了充分证据，证明其拟议工作直接影响多项国家倡议，包括此前在记录中讨论的倡议，以及白宫颁布的“美国制造”倡议、200 亿美元的 EPA 温室气体减排基金、《通胀削减法案》及其 3700 亿美元降低能源成本的投资、DOE 的“能源进社区计划”等。申请人主张，其“明确阐述”的拟议工作将“对经济、国家安全和社会福利产生实质的积极影响”。申请人还指出行业专业人士提供的几封支持信，并主张这些信证明了其拟议工作的国家重要性。
在 Dhanasar 案中，本办公室指出，在确定国家重要性时，相关问题不是申请人可能工作的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“外籍国民拟从事的具体工作”。Dhanasar at 889。因此，本办公室“寻找更广泛的影响”，并指出“[一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在特定领域内具有国家甚至全球影响]”。同上。本办公室还指出，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他实质积极经济影响的事业，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。”Id. at 890。
申请人必须证明其拟议工作将在特定领域内具有国家甚至全球影响，或具有显著潜力广泛增进社会福利或推进有价值的技术或研究领域。参见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual。申请人在上诉中强调，其拟议工作直接影响白宫、立法、DOE、EPA 等政府实体颁布的众多国家倡议。然而，申请人必须证明其拟议工作将对这些大型政府倡议产生实质的国家影响，而不仅仅是以某种方式对其有所贡献。
例如，值得注意的是，申请人的拟议工作强调其开发“可再生能源项目”，但他未在拟议工作中具体说明他将聚焦的可再生能源类型，例如太阳能、风能或其他可再生能源。申请人指出其新咨询公司的初始投资约为 126,000 美元，并讨论了拟在 20 个具有“高开发潜力”的县之一启动的太阳能试点项目。申请人进一步强调其与阿拉巴马州一家矿业公司签署的谅解备忘录，以探索开发一个太阳能项目，“为[其]矿产运营和周边社区提供清洁电力”。然而，尚不清楚一个试点项目和一个与矿业公司在两个美国农村县的潜在太阳能项目，如何会对众多大型政府倡议产生潜在的前瞻性国家影响，包括所述的 200 亿美元 EPA 温室气体减排基金、《通胀削减法案》及其 3700 亿美元降低能源成本的投资，以及通过 EERE 实施的 97 亿美元可再生能源和能源效率计划，以及申请人在记录中讨论的众多其他大型政府倡议。值得注意的是，申请人未提交与任一项目相关的详细商业计划，包括未说明其拟议试点项目将在哪个县进行。申请人主张其拟议工作将对美国农村社区的经济发展产生国家级影响，但除其在仅两个农村社区的兩個潜在项目外，未充分支持这一主张的影响。同样值得注意的是，尽管申请人经常讨论通过 EPA、EERE 和 DOE 获得的大量资金，但他未提供任何支持证据表明其已获得任何此类政府资金，或其将寻求获得此类资金。申请人对众多大型政府倡议的关注，留下了实质性问题，即其规模不大的商业计划是否会对任何单一政府倡议产生国家级影响。
同样，申请人表示其将在[已隐去]地区提供“创新”可再生能源咨询服务，但他几乎未提供关于这些服务性质的细节，未说明其如何创新，或如何对该地区产生实质经济影响。申请人讨论了创新可行性评估、监管导航、性能诊断和财务建模服务，但未充分详细描述这些服务，也未说明其在其领域内如何创新。申请人也未提交充分的支持证据，以证明其拟议咨询服务如其声称的那样在其领域内具有创新性。申请人还讨论了[已隐去]市可持续发展办公室的一项倡议，即到 2050 年实现温室气体排放减少 80%。然而，他未澄清其拟议咨询服务将如何对该目标产生实质影响。没有更多具体的证明性证据，无法确定申请人的拟议工作将如其所称，对减少温室气体、降低能源成本、推广可再生能源或促进能源效率产生国家级影响。仅仅对各类国家利益事项的潜在贡献，并不能确立拟议工作具有国家重要性。拟议工作必须具有广泛而显著的国家影响。未指明对领域的具体影响的笼统结论性陈述，证明价值很小。参见 1756, Inc. v. U.S. Atty Gen., 745 F. Supp. 9, 15 (D.D.C. 1990)（认定机构在移民福利审理中无需采信结论性主张）。
作为对比，Dhanasar 案的申请人证明了其在空气和空间推进领域，更具体地说是涉及 5 马赫以上速度的高超音速推进系统方面进行了研发，并且他开发了一种精确计算高超音速气流的新方法。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 891-92。此外，他提交的证据反映其将继续研究设计和开发纳米卫星、火箭推进弹道导弹和单级入轨飞行器的推进系统，并提供了大量支持证据，证明其持续研究将如何帮助美国保持在高超音速飞行方面相对于其他国家的优势，包括反映其获得政府实体研究资助的文件。同上。在此，申请人关于潜在前瞻性国家重要性的主张不够具体，几乎没有迹象表明美国政府对其工作的推进有具体兴趣，或该工作将显著促进国家在可再生能源方面的国际竞争能力。
为支持申请，申请人强调了上届政府发布的几项可再生能源行政命令和倡议，现在又指出当前政府强调的行政命令和倡议，例如“宣布国家能源紧急状态”和“释放美国能源”行政命令。然而，当前政府发布的行政命令未提及受益人拟议工作的重点，即将可再生能源扩展到美国农村服务不足的地区。当前的行政命令仅讨论石油、天然气、煤炭、水电、生物燃料、关键矿物和核能，未提及推广太阳能或其他可再生能源。事实上，当前的行政命令撤销了申请人详细讨论的许多专门促进可再生能源的行政命令。申请人未充分证明其拟议工作与最新讨论的行政命令相一致，更不用说其工作将对这些新倡议产生广泛而显著的国家影响。申请人必须以独立、客观的证据解决记录中的不一致和模糊之处，指明真相所在。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。申请人或 petitioner 必须证明其从提交之时起并持续至审理期间，始终符合所寻求福利的资格。8 C.F.R. § 103.2(b)(1)；Matter of Kazemi, 19 I&N Dec. 49, 51 (BIA 1984)（“我们长期以来一直认为，入境美国的申请是一项持续申请，可入境性根据申请最终审理时存在的法律和事实来确定。”）。
申请人还指出行业专业人士提供的几封支持信，并主张这些信证明了其拟议工作的国家重要性。例如，在回应补件通知时，申请人强调了经济学家 M-G- 博士的一封支持信，该信指出其平台可以帮助“降低投资风险、减少排放并释放当地协同效益”。然而，尚不清楚“降低”投资风险或“释放当地协同效益”的含义，也不清楚其工作将如何对排放产生任何国家级影响。M-G- 博士还讨论了申请人的工作将带来“就业、电网韧性和农村经济刺激”，但几乎没有迹象表明其工作将创造的潜在就业，或如何对美国电网的韧性产生国家影响。总之，所提供的支持信在很大程度上重复了申请人关于国家重要性的主张，几乎未为其拟议工作所称的潜在前瞻性国家影响提供额外支持。此外，其中几封支持信表明他们不认识受益人，也从未与其共事，这使其证明价值存在不确定性。另外，一家能源公司首席财务官的另一封支持信讨论了“近期联邦对可再生能源的倒退”，这进一步使申请人工作的潜在国家重要性存疑。当意见与其他信息不一致或在任何方面存疑时，USCIS 无需采信该证据或可给予其较小权重。Matter of Caron Int'l, 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r 1988)。
最后，记录未能确立申请人的工作“具有显著潜力雇用美国工人或具有其他实质积极经济影响，特别是在经济萧条地区”。Dhanasar at 890。申请人强调其拟议咨询公司在[已隐去]地区将对包括通过“机会区计划”依法指定进行经济再开发的 27 个地区在内的区域产生积极影响。然而，正如服务中心运营部所讨论的，申请人未为其拟议咨询公司提供详细的就业和财务预测。申请人也未具体说明其拟议公司将在[已隐去]地区的 27 个机会区中的哪一个运营，进而也未说明其将创造的就业。因此，尚不清楚该公司的经济活动将如何对就业创造产生显著影响，并赋能小企业和服务不足的社区。事实上，鉴于[已隐去]地区机会区的数量，申请人未证明其基本上未加解释的业务将如何对 27 个机会区中的任何一个产生显著影响，更不用说显著的国家经济影响。申请人未提交足够具体和有针对性商业计划，以证明广泛的国家级影响。尽管申请人工作产生的任何基本经济活动都有可能对当地经济产生积极影响，但他未充分解释直接归因于其拟议工作的潜在国家影响，也未充分证明其工作将如何显著影响经济萧条地区。
基于所有讨论的理由，证据未能确立 Dhanasar 先例裁决第一要素所要求的拟议工作的国家重要性。
III. 结论
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一要素，本办公室认定其未证明其符合资格或作为裁量事项值得国家利益豁免。由于认定的拒绝依据对申请人的上诉具有决定性，本办公室拒绝审理并在此保留申请人在 Dhanasar 第二和第三要素下的资格和上诉论点。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（认定机构无需对最终裁决不必要的问题作出“纯粹咨询性认定”）。
裁定：
上诉驳回。
通知：本裁决构成此事项的最终决定。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或否则不可入境或可被驱逐的外国人，可能通过签发 I-862 表格（出庭通知）而面临本法第 240 条下的驱逐程序。这些程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
