非先例裁决
行政上诉办公室
美国公民及移民服务局
案号：34196762
日期：2025 年 3 月 28 日
对投资移民项目办公室裁决的上诉
表格 I-526，外国企业家移民申请
申请人依据《移民与国籍法》（下称《法》）第 203(b)(5) 条、8 U.S.C. § 1153(b)(5) 寻求移民投资者分类。1 该第五优先（EB-5）分类使外国国民可获得移民签证，条件是其向一家新的商业企业投入规定金额的合格资本，该企业将惠及美国经济，并为合格雇员创造至少 10 个全职岗位。
投资移民项目办公室主管最初拒绝了该申请，认定记录未能证明投资款已提供给最直接负责创造就业的企业、申请人所投资金系通过合法途径取得，以及 LLC（新的商业企业，NCE）将为合格雇员创造至少 10 个全职岗位。申请人随后向该主管提交了合并的重开与复议动议。该主管拒绝了该合并动议，认定新的事实未能克服初始拒绝裁决中指出的缺陷，且申请人未能证明此前作出的裁决系对法律或政策的不当适用。本事项现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将撤销审理主任的裁决，并将本事项发回重审，以作出与本分析一致的新裁决。
I. 法律
外国国民若向一家 NCE 投入规定金额的合格资本，可被归类为 EB-5 移民投资者。8 C.F.R. § 204.6(j)(2) 规定，外国投资者必须证明其已投入或正在积极投入规定金额的资本，并必须提交证据，核实其已将规定金额的资本置于风险之中，以获取该风险资本的回报。先例裁决 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 179 (Assoc. Comm'r 1998) 解释称，投资者要证明其已将投资资金置于风险之中以获取回报，EB-5 资金的全部金额必须提供给最直接负责创造本申请所依据之就业的企业。
相关法规允许一家 NCE 拥有多名投资者，包括寻求和不寻求 EB-5 分类的投资者。在此类情形下，法规要求「[NCE] 中所投入全部资本的来源均须查明，且全部投入资本均须通过合法途径取得。」8 C.F.R. § 204.6(g)(1)。
此外，寻求 EB-5 分类的投资者必须证明其投资将惠及美国经济，并为合格雇员创造至少 10 个全职岗位。8 C.F.R. § 204.6(i)(4)。一家 NCE 可拥有多名各自寻求 EB-5 分类的投资者，前提是每名投资者均已投入或正在积极投入规定金额，且每笔个人投资均产生至少 10 个合格雇员全职岗位。8 C.F.R. § 204.6(g)(1)。
8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i) 规定，为证明创造就业，申请人必须提交：
(A) 由十（10）名合格雇员的相关税务记录、表格 I-9 或其他类似文件的复印件构成的证明文件，前提是此类雇员已在新商业企业设立后受雇；或
(B) 一份全面的商业计划副本，表明由于新商业企业的性质和预计规模，将在未来两年内产生不少于十（10）名合格雇员的需求，包括大致日期，以及此类雇员将于何时受雇。2
预期就业创造必须通过提交全面的商业计划予以证明。先例裁决 Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206, 213 (Assoc. Comm'r 1998) 明确，商业计划要「全面」，「必须足够详细，使[美国公民及移民服务局（USCIS）]能够就创造就业潜力得出合理推断。」「然而，仅凭结论性主张并不能使[USCIS]判断就业创造预测是否比一厢情愿的猜测更为可靠。」Id. 该裁决总结道：「最重要的是，商业计划必须可信。」Id.
II. 分析
申请人声称自己是 99 名投资者之一，这些投资者将资金汇集起来投资于 NCE，该企业是一家在纽约提供租车服务的企业。申请人声称其向 NCE 投入了 500,000 美元。在上诉中，申请人称 NCE 由[已隐去]管理，且 NCE 继续「运营并持续经营」。
经重新审查，本办公室认定该主管在重开动议中未充分考量或适当分析申请人提交的证据。本办公室进一步认定，该主管未充分处理申请人复议动议的实体内容，即主张拒绝裁决在法律上存在错误。该主管关于合并重开与复议动议的裁决长达 92 页。关于复议动议的裁决几乎逐字重复了其重开动议裁决中相同的分析与理由，而未考虑申请人的具体主张。审理人员必须充分说明拒绝签证申请的理由，以便申请人有公平机会对该裁决提出异议，并使本办公室有机会进行有意义的 appellate review。See 8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i); see also Matter of M-P-, 20 I&N Dec. 786 (BIA 1994)。据此，本办公室将发回重审，以作出与本办公室下述讨论一致的新裁决。
1. 资本置于风险之中
该主管认定，申请人未能证明其已将至少 500,000 美元置于风险之中，以获取资本回报，符合 8 C.F.R. § 204.6(i)(2) 的要求。该主管此项认定基于记录中关于 NCE 车辆拥有总数与 EB-5 投资者出资总额之间比例的多处不一致。例如，该主管讨论了申请人关于 NCE「无法直接购买资产」的主张与其商业计划中最初关于 NCE「迄今已成功将 425 辆车投入运营」的主张如何相互矛盾。该主管还审查了 2015 年 12 月至 2020 年 7 月间车队数量从 425 辆减少至 281 辆的情况，并质疑 2015 年 12 月之后 59 名投资者向 NCE 提供的 2,950 万美元如何会导致 NCE 车辆拥有量减少 144 辆。
该主管还讨论了记录中关于 EB-5 资金用途的相互矛盾的主张。该主管认定，NCE 对 EB-5 资金的超额认购发生在申请人向 NCE 投资之日之前，并质疑申请人的资金在企业中的使用情况。该主管进一步探究了初始商业计划中关于 EB-5 资金将购买 880 辆车、其余 1,150 万美元将用于其他项目成本（如行政、基础设施搭建、租赁改良或运营费用等）的主张，但初始申请与申请人随后提交的文件之间在资金分配上存在不一致。基于上述理由，该主管援引 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. at 179，认定申请人及其他外国国民投资者的 EB-5 资金全额未提供给 NCE，即最直接负责创造本申请所依据之就业的企业。
然而，该主管未充分解释 Matter of Izummi 如何支持 EB-5 资金全额未提供给 NCE 的结论。Matter of Izummi, 22 I&N Dec. at 172-73, 177-79 一案涉及区域中心赞助的项目，其中 NCE 为一家贷款公司提供资金，该公司再向小企业发放小额贷款，而该贷款公司才是创造就业的实体。3 Matter of Izummi 中的 NCE 从每笔 EB-5 投资中抽取 30,000 美元后，再将资金汇给贷款公司，贷款公司则在将资金投入贷款池之前扣除其费用。Matter of Izummi 认定，USCIS「不希望鼓励层层设立『控股公司』或『母公司』，每家企业各取一份，而最终雇主在创造就业方面只见到极少的[投资者]资金」。Id. at 179。
与 Matter of Izummi 不同，本案不涉及区域中心赞助的项目。相反，本案涉及依赖多名外国国民投资者汇集投资的项目。该主管未充分解释 Matter of Izummi 如何支持申请人未能证明其已将至少 500,000 美元置于风险之中以获取资本回报的结论。See 8 C.F.R. § 204.6(i)(2); 8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i)（规定当主管拒绝申请时，主管应以书面说明拒绝的具体理由）。该主管对 NCE 使用 EB-5 资金、车辆购置数量偏低以及 NCE 支出方面的不一致提出了合理关切。然而，这些关切涉及 NCE 是否按照其商业计划及其他商业文件使用资金，与判断商业计划（包括其就业创造预测）是否可信相关。See Matter of Ho, 22 I&N Dec. at 213。
发回重审后，该主管应审查证据，并判定申请人是否已解决 Matter of Izummi 中讨论的关切，或判定其是否已在本汇集投资案中将资金提供给 NCE，即最直接负责创造就业的企业。See Matter of Izummi, 22 I&N Dec. at 179。申请人主张，记录中的银行文件证实了资金从其个人银行账户流向项目托管账户，托管账户随后将资金部分汇至 NCE 的运营账户。申请人声称，从托管账户中，90% 的投资者资金流入 NCE 的运营账户，其余 10% 计划在投资者表格 I-526 获批后释放给 NCE。申请人进一步主张，其本人及其他外国国民投资者的 EB-5 资金随后被用于项目的资本支出和运营费用，如 NCE 的运营、薪资和车辆费用。
2. 资金来源合法
作为拒绝的替代理由，该主管认定申请人未能证明投入 NCE 的全部资金的合法来源。See 8 C.F.R. § 204.6(g)(1)。具体而言，该主管讨论了记录中关于 1,100 万美元股权投资的矛盾之处。申请人最初声称「NCE 的非 EB-5 融资，包括『现金、资产、技术和知识产权』，来源于 1,100 万美元的『股权投资』」，且 NCE 系以「其负责人 1,100 万美元的初始投资」设立。然而，在动议中，申请人修改了其陈述，声称该 1,100 万美元投资「并非对实际 NCE 的投资，而是对[已隐去]的股权投资」。4 该主管进一步认定，申请人未记录 1,100 万美元非 EB-5 投资的合法来源，因为其未指明商业计划中所称负责 1,100 万美元初始投资的「负责人」，也未提交针对主要投资者的任何判决或所有民事、刑事或行政诉讼证据的核证副本。
该主管未充分处理申请人的主张，即该裁决错误地将 1,100 万美元归为对 NCE 的投资，而非对管理 NCE 的独立公司的投资。该主管也未分析或讨论 NCE 的财务报表和银行对账单，而这些支持申请人关于 1,100 万美元不应计入 NCE 的立场。5 因此，该主管的讨论缺乏 8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i) 所要求的具体性（该条规定，当主管拒绝申请时，主管应以书面说明拒绝的具体理由）。发回重审后，该主管应在认定申请人关于 1,100 万美元的陈述存在重大不一致或构成重大变更之前，分析相关证据。
此外，该主管应考虑美国证券交易委员会（SEC）于 2023 年在纽约南区美国联邦地区法院提起的待决诉讼。SEC 指控 NCE[已隐去]及管理两家实体的个人在向寻求 EB-5 分类的投资者进行的证券发行中作出欺诈性虚假陈述。据 SEC 称，两家实体及该个人「向 [NCE] 投资者虚假表示 [NCE] 将以符合 EB-5 签证项目要求的方式运营」，但并未如此。该诉讼还指控两家实体及该个人「将关键创收合同置于[已隐去]名下，尽管告知投资者 [NCE] 将是运营运输企业」，并「向 [NCE] 投资者虚假表示管理层已向 [NCE] 投入 1,100 万美元，而管理层并未作出此类投资」。SEC 进一步指控该个人「使用一名[非公民]投资者的资金支付其另一家公司与 SEC 之间先前和解的部分款项」。[已隐去] 2023，可查阅[已隐去]（最后访问于 2025 年 2 月 25 日）。该主管应考虑 SEC 诉讼中的指控是否对申请人的资格产生重大影响，尤其是投资合法来源问题。
3. 创造就业
作为拒绝的另一替代理由，该主管认定申请人未满足 8 C.F.R. §§ 204.6(g)(1) 和 (j)(4) 所要求的创造就业要求。该主管对商业计划中关于创造就业的多处不一致进行了长篇讨论。所指出的不一致涉及记录中不同的就业数字：申请人最初声称 NCE 为合格雇员创造了 1,229 个全职岗位，随后提交的文件提供了不同数字，即 2019 年 1,267 个岗位、2020 年 1,180 个岗位。此外，该主管认定，由于 NCE 对 EB-5 资金的使用和支出、车辆购置数量偏低等多处不一致，申请人的商业计划不可信。
本办公室注意到，裁决中提出的缺陷似乎支持该主管在创造就业问题上的不利认定。首先，申请人承认 NCE 已创造或拟创造的许多岗位，包括司机岗位，均为独立承包人职位。申请人在上诉中重申，行业惯例是将司机聘为独立承包人，并向其出具美国国税局（IRS）表格 1099-Misc（杂项信息），而非表格 W-2（工资与税务报表）。尽管申请人主张独立承包人属于《法》第 274A(a)(4) 条和 8 C.F.R. § 274a.5 中 USCIS 对雇员的定义范围，6 但所引法规并不规范 EB-5 申请的资格和创造就业要求。根据 8 C.F.R. § 204.6(e) 的相关 EB-5 法规，雇员的定义不包括独立承包人，因此申请人不能依赖独立承包人职位的创造来满足 EB-5 创造就业要求。其次，申请人提供的关于雇员的信息相互矛盾，令人质疑其是否符合 8 C.F.R. § 204.6(e) 中合格雇员的定义（该条将雇员定义为直接从 NCE 领取工资或其他报酬且为永久全职的人员）。7
然而，在上诉中，申请人提供了一份由[已隐去]法务会计师编写的报告，「以处理 USCIS 所指称的任何不一致」，并主张由[已隐去]撰写的第三方专家意见支持商业计划可信。由于该主管未分析此类证据，本办公室将把该问题发回该主管，以判定这些文件是否解决了裁决中就创造就业和商业计划可信性提出的缺陷。
III. 结论
基于上述理由，该主管的裁决予以撤销。发回重审后，该主管可发出新的补件通知或拟拒绝通知，给予申请人机会提供与上述问题相关的额外证据，以及证明所寻求分类资格所必需的任何其他证据，然后再作出新裁决。
裁定
审理主任的裁决予以撤销。本事项发回重审，以作出与上述分析一致的新裁决。
1 2022 年 3 月 15 日，《2022 年 EB-5 改革与诚信法》签署成为法律，修订了一般资格要求，大幅改革并在《法》第 203(b)(5) 条中编纂了区域中心项目，并新增了重要的诚信条款。See 8 U.S.C. § 1153(b)(5) (2022)。由于申请人于 2018 年 11 月 30 日提交申请，该日存在的相关法律管辖本上诉裁决。
2 8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B) 所述的两年创造就业期自申请裁决后六个月起算。6 USCIS Policy Manual G.2(D)(5), https://www.uscis.gov/policy-manual。
3 区域中心是参与促进经济增长（包括提高区域生产力、创造就业和增加国内资本投资）的经济单位。See 8 C.F.R. § 204.6(e)。
4 申请人解释[已隐去]作为 NCE 管理方的角色，例如「为 [NCE] 谈判合同」和「提供 [NCE] 无法提供的个人担保」。
5 此类证据此前已在向该主管提交的动议中提交，并再次在上诉中提交。
6 这些条款涉及未经工作许可的个人非法就业和使用劳工。
7 申请人提交了车辆购置记录，如车辆所有权证、租赁协议和支票副本，以核实 NCE 对车辆的所有权和/或财务义务，但大多数车辆所有权证文件未将 NCE 列为车辆所有人。
