非先例裁决
行政上诉办公室
美国公民及移民服务局
案件编号：37008889
日期：2025 年 3 月 28 日
对德克萨斯服务中心裁决的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名化学技术员，寻求以杰出能力人士身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并请求豁免该分类所附的工作邀请要求。参见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任拒绝了该申请，认定记录未能证明申请人有资格获得作为杰出能力人士的基础移民分类。此外，审理主任认定申请人未能证明豁免所需的工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。现依据 8 C.F.R. § 103.3 将该事项提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据标准证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类，申请人必须证明其是高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域的杰出能力人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
杰出能力是指在科学、艺术或商业领域显著高于通常水平的专业程度。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。申请人须首先提交满足六类证据中至少三类标准的文件。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)。1 然而，满足至少三项标准本身并不当然确立该分类的资格。参见 6 USCIS Policy Manual F.5(B)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual。若申请人满足上述标准，本办公室将进行最终裁量，以决定整体证据是否显示其被认可具有所需专业程度，并将实质性惠及美国国家经济、文化或教育利益或福利。本法第 203(b)(2)(A) 条。
若申请人确立基础 EB-2 分类的资格，其随后必须证明其值得行使裁量权，豁免工作邀请要求，即符合「国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项 2 授予国家利益豁免，若申请人证明：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将惠及美国。
同上。
II. 分析
申请人拥有化学技术员学位，并具有在工业环境中制造、开发和管理无毒环氧产品安装的经验。其拟议工作是「通过制造、开发和管理环保涂料和涂层产品的安装，改善美国的健康、安全和环境」。他解释称将开发并使用水性环氧涂料和涂层，并主张这将「通过提高效率、减少环境影响和提升安全标准，为多个行业作出重大贡献，整体惠及美国的经济、环境和社会」。
A. 杰出能力
在审查申请人获得基础 EB-2 签证分类的资格时，审理主任认定证据未能证明其满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii) 下六项证据标准中所需的三项，以证明其作为杰出能力人士的资格。具体而言，审理主任指出申请人满足了与杰出能力领域相关的学位或文凭标准，即 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)，以及在其所寻求职业中至少十年全职经验的证据标准，即 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(B)。然而，审理主任认定申请人未满足其提交证据所涉的另外两项标准的要求。在上诉中，申请人坚持认为其还满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(D) 的薪酬标准以及 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(F) 的行业成就与重大贡献认可标准。
本办公室经重新审查认为，申请人未满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii) 下至少三项标准，因此未确立其作为杰出能力人士的资格。参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定 USCIS 授予或拒绝国家利益豁免的决定属裁量性质）。
显示外籍人士拥有与杰出能力领域相关的学院、大学、学校或其他教育机构学位、文凭、证书或类似奖项的官方学术记录。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)。
本办公室同意审理主任的意见，即申请人满足了与杰出能力领域相关的学位或文凭标准，即 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)，因其提交了化学技术员学位的副本。
以现任或前任雇主信函形式提供的证据，显示外籍人士在其所寻求职业中具有至少十年全职经验。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(B)。
经重新审查，本办公室不同意审理主任关于申请人满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(B) 下至少十年全职经验标准的认定。该标准的明文规定证据必须 (1) 以信函形式提供，(2) 来自现任或前任雇主，且 (3) 证明至少十年全职经验。同上。为支持其满足该标准的主张，申请人提交了一封来自 [已隐去] 的信函，[已隐去] 是申请人在阿根廷共同创立的一家无毒涂料和涂层公司的首席执行官。[已隐去] 称申请人拥有该公司百分之五十的股份，并自 2005 年 9 月至 2021 年 4 月担任商务与技术经理。然而，[已隐去] 未说明申请人是否全职工作。申请人还提供了 2004 年设立 [已隐去] 为有限责任公司的合同副本，其中列明 [已隐去] 和申请人为经理、合伙人和共同所有人，但该文件未表明申请人的工作时长，也不是来自申请人现任或前任雇主、显示其具有至少十年全职经验的信函。
此外，申请人提交了一封由其曾在 [已隐去] 工作的注册会计师出具的信函。该会计师称申请人是公司共同所有人，并自 2004 年 9 月至 2021 年 4 月担任商务与技术经理。然而，申请人的会计师是其雇员而非其雇主，且该信函亦未提及申请人是否全职工作。仅凭此，本办公室无法认定申请人已满足该标准的必备要素，以证明 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(B) 所要求的在其职业中至少十年全职经验。尽管审理主任认定申请人满足该标准，本办公室特此撤回该认定。
显示外籍人士曾获得表明其杰出能力的薪酬或其他服务报酬的证据。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(D)。
在上诉中，申请人还主张其获得了表明其杰出能力的服务报酬，因此满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(D) 的标准。申请人最初提交了阿根廷 [已隐去] 办公室出具的服务与报酬证明，显示其 2013 年至 2021 年的月收入和年收入，但未提供其薪酬与同领域其他人比较的信息。他还提供了公司会计师的信函，但其中未列明其收入。在回应审理主任的补件通知（RFE）时，他提供了个人所得税申报表、[已隐去] 人员工会集体谈判协议的工资表，以及其会计师制作的、将其年薪与工会发放工资表所列化学技术员薪酬进行比较的图表。
然而，申请人会计师制作的比较图表中的薪酬信息与其税表或工会发放的工资表不一致。例如，图表显示 2020 年申请人的薪酬为 1,140,000 阿根廷比索，而化学技术员的官方工会批准薪酬为 557,712 比索。基于此信息，申请人主张其 2020 年薪酬是同领域其他专业人员的两倍。然而，申请人 2020 年的税表显示其当年净收入为 1,152,500 比索，「税务结果」为 1,080,611.68 比索，应税净利润为 72,047.59 比索。此外，其先前提交的服务与报酬证明显示其 2020 年总报酬为 1,050,000 比索。目前不清楚申请人或其会计师如何确定其 2020 年薪酬为 1,140,000 比索，因为该数字并未反映在其提供的文件中。
此外，尽管申请人会计师的图表称 2020 年化学技术员的官方薪酬为 557,712 比索，但申请人提供的工会发放工资表显示，2020 年「35 级」化学技术员的月薪为 51,096，若乘以十二个月则等于年薪 613,152 阿根廷比索；「36 级」5 化学技术员的月薪为 54,703，合计年薪为 656,436 比索。因此，图表所列薪酬与该信息不符。此外，工资表反映 2020 年「按月计薪人员每在公司服务满一年，每月将获得 478.50 比索」。因此，像申请人这样截至 2020 年 1 月 3 日工资表生效之日已在公司服务 15 年的化学技术员，将因资历获得额外年收入 86,130 比索，使其 35 级员工年薪总额达到 699,282 比索，36 级员工达到 742,566 比索。这些数字与申请人提供的比较图表所列薪酬存在实质性差异，且图表所列其他年份（2015 年至 2019 年）也存在同类数字差异。
本办公室认可申请人税表所反映的年薪高于工会工资表所列信息。然而，由于申请人提供的比较图表与其就自身薪酬及化学技术员典型薪酬提交的其他信息之间存在差异，本办公室无法确定申请人关于其薪酬与同领域其他人比较的主张的准确性。此外，申请人提供的服务与报酬证明反映其「行业或职业」为「经理」。尽管其中称「公司活动」为「制造油漆、清漆和涂层产品」，但不清楚申请人是作为化学技术员还是管理职位获得报酬，若为后者，则与更高级管理职位进行薪酬比较更为适当。因此，基于记录中的证据，本办公室无法认定其满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(D) 的薪酬标准。
由同行、政府实体或专业或商业组织出具的、对行业或领域成就与重大贡献予以认可的证据。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(F)。
申请人在上诉中还主张其满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(F) 的行业或领域成就与重大贡献认可标准。为支持其关于该标准的主张，申请人最初提交了其合伙人和 [已隐去] 共同创始人 [已隐去] 的信函，称申请人担任公司商务与技术经理，「为公司财务目标和新技术的开发带来了显著利益……」。该信函列举了申请人的职责以及其在担任商务与技术经理期间公司完成的若干重大项目。信中称其「在其工作领域拥有丰富经验」并予以推荐。然而，尽管 [已隐去] 描述了申请人对公司成功的贡献，但并未主张申请人获得了同行、政府实体或专业组织对其行业或领域成就与重大贡献的认可。申请人还提交了阿根廷 [已隐去]（一家汽车和金属零件制造公司）维护经理的信函，该公司聘请申请人在其设施安装环氧地坪。该信函讨论了申请人的专业知识和经验，称其非常适合推进其拟议工作。一家工业活动部件制造商 [已隐去] 的工业工程师的信函同样称，[已隐去] 聘请申请人的公司在其工厂安装无毒环氧涂层，效果极佳，美国将从申请人的经验和知识中受益。[已隐去]（一家服务于阿根廷葡萄酒生产商的建筑公司所有者）在信函中称，其公司聘请申请人在仓库安装水性环氧地坪。[已隐去] 高度推荐申请人的服务，并称其将为其行业作出贡献。阿根廷另一家公司 [已隐去] 的所有者也证明申请人服务的质量和创新性，并称其具有生产涂料和涂层行业无毒产品的杰出能力。
本办公室认可这些信函反映了客户对申请人通过其在阿根廷的公司所提供服务的满意度，但它们并非来自其行业成员、表明对领域成就或重大贡献的任何认可的信函。相反，它们反映申请人受聘在各公司的仓库和其他物业安装水性环氧表面，且客户对其产品的质量和安全效益感到满意。
在回应审理主任的补件通知时，申请人提交了 [已隐去] 的新信函，指出其建筑公司聘请申请人的公司协助一个大型地坪和涂装项目，[已隐去] 证明申请人的专业知识对该项目的成功至关重要。申请人还提供了与 [已隐去] 公司项目相关的招标工作说明副本，但该文件未具体提及申请人、其公司或其产品。此外，补件通知回复中还包括 [已隐去]（一家「为天然气和石油公司提供建筑和维护服务」的公司）董事 [已隐去] 的信函。6 [已隐去] 称其公司聘请申请人就天然气管道「增强和修复两个储罐」项目中应用的环氧涂层提供技术建议。申请人的专业知识使 [已隐去] 公司得以在储罐中使用水性环氧，将安全和环境风险降至最低。同样，尽管 [已隐去] 的信函表明他们对申请人的服务感到满意并愿意推荐他，但并未表明申请人获得了其领域其他人对其行业成就或重大贡献的任何认可。
申请人还在补件通知回复中提交了 [已隐去]（[已隐去] 化学系教授兼学术经理）的专家意见信。申请人在上诉中主张 [已隐去] 的信函「提供了对[其]杰出能力和贡献的学术验证」。然而，该专家意见信明确仅涉及 Matter of Dhanasar 所述的三项国家利益豁免要求：申请人的拟议工作是否具有实质价值和国家重要性、其是否有能力推进拟议工作，以及整体而言豁免工作邀请要求是否将惠及美国。尽管 [已隐去] 讨论了申请人在创造无毒水性环氧产品方面的多年经验和专业知识，并提及上述推荐信，但其信函并未具体涉及申请人是否满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(F) 的成就认可标准，或以其他方式满足作为杰出能力人士的法律要求。
本办公室认可申请人在其领域具有专业知识和 work 经验。然而，尽管其因公司受聘项目的成功而受到先前客户和商业伙伴的高度评价，但其未提交 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(F) 所要求的「由同行、政府实体或专业或商业组织出具的、对行业或领域成就与重大贡献予以认可的证据」。
基于上述理由，证据未能证明申请人满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii) 下至少三项标准。因此，其未证明已达到杰出能力分类所需的专业程度。
B. 国家利益豁免
剩余问题是申请人是否已证明豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证符合国家利益。如前所述，为符合国家利益豁免资格，申请人必须首先证明其有资格获得本法第 203(b)(2)(A) 条下作为高级学位专业人士或杰出能力人士的分类。申请人未证明其是高级学位专业人士，或已满足监管标准并达到杰出能力分类所需的专业程度。因此，申请人未确立基础 EB-2 移民分类的资格。由于该问题对申请人的上诉具有决定性，本办公室将不审理并特此保留关于其在 Matter of Dhanasar 分析框架下符合国家利益豁免资格的上诉论点。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（认定机构无需对最终决定不必要的问题作出「纯咨询性认定」）。
裁定：
上诉驳回。
