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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：41807817 日期：2026年3月30日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名工业工程师，寻求就业类第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人员，并寻求对该分类所附工作要求（即劳工证）的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了申请，认定申请人未能确立EB-2分类的资格，也未能确立豁免所要求的工作邀请（因而豁免劳工证）将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题予以重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其在科学、艺术或商业领域是持有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人员。本法第203(b)(2)(A)条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位，加上该专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。同上。
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“专业”定义为本法第101(a)(32)条所列职业之一，以及任何以美国学士学位或其外国同等学位为进入该职业最低要求的职业。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
特殊能力是指显著高于科学、艺术或商业领域通常所遇的专业水平。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。申请人必须首先提交满足六类证据中至少三类的文件。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)。然而，满足至少三项标准本身并不确立该分类的资格。参见 generally 6 USCIS Policy Manual F.5(B)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual。若申请人满足上述标准，本办公室随后将进行最终实质审查，以决定证据整体是否显示其被认可具有所需专业水平，并将实质性惠及美国国家经济、文化或教育利益或福祉。本法第203(b)(2)(A)条。
若申请人确立基础EB-2分类的资格，其随后必须证明其值得对工作要求“符合国家利益”行使自由裁量豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请之框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，授予国家利益豁免，若申请人证明：
- 拟议事业兼具实质性价值和国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作要求将惠及美国。
同上。
二、EB-2移民分类
A. 高级学位专业人士
申请人称其是一名拥有25年经验的油气设施工程师。记录包括由加拿大[已隐去]签发给申请人的工业工程技术文凭和学业成绩单。记录还包括来自[已隐去]对申请人学历和经验的评估。该评估指出，申请人的文凭代表“在美国经认证的高等教育机构攻读学士学位的三年学术学习”。该评估进而得出结论，申请人的三年学术学习，加上其超过24年逐步提升的就业经验，“等同于美国经认证的高等教育机构的工程管理理学学士学位”。
1 专业应包括但不限于建筑师、工程师、律师、医生、外科医生以及小学或中学、学院、学术机构或神学院的教师。本法第101(a)(32)条。 2 若此类证据不直接适用于该个人的职业，申请人可提交可比证据以确立其资格。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(iii)。 3 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致认为，USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。
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“美国经认证的高等教育机构的工程管理理学学士学位。”
在初始提交时，申请人称其基于来自[已隐去]的工业工程技术文凭满足高级学位要求，“该文凭已经独立评估，并被认定等同于美国经认证大学的工程管理理学学士学位。”然而，本办公室注意到，记录中的[已隐去]评估指出，申请人来自[已隐去]的文凭本身代表三年本科学习，仅在与就业经验结合时才等同于美国学士学位。美国学士学位通常要求四年教育。Matter of Shah, 17 I&N Dec. 244 (Reg'l Comm'r 1977)。
在补件通知（RFE）中，SCOPS指出，申请人的[已隐去]工业工程管理文凭似乎代表两年学术学习。SCOPS要求提供额外证据，即证明申请人拥有美国高级学位或外国同等学位的官方学业记录。申请人未回应RFE提交任何额外官方学业记录。在其决定中，SCOPS未进一步讨论申请人作为持有高级学位的专业人士的资格。
在上诉中，申请人未进一步主张其是持有高级学位的专业人士，或SCOPS在其决定中未处理此点有误。未在上诉中提出的任何不合格理由均视为放弃。参见 Matter of O-R-E-, 28 I&N Dec. 330, 336 n.5 (BIA 2021)（引用 Matter of R-A-M-, 25 I&N Dec. 657, 658 n.2 (BIA 2012)）。因此，本办公室认定申请人未确立作为持有高级学位的专业人士所请求EB-2分类的资格。
B. 特殊能力
申请人在初始提交中还主张其作为具有特殊能力的人员有资格获得所请求的EB-2分类。在审查申请人对RFE的回应后，SCOPS认定申请人满足了8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)六项标准中的三项。具体而言，SCOPS指出申请人拥有：(A) 证明其来自某学习机构的文凭的官方学业记录，(B) 在该职业中至少10年全职经验，以及 (C) 从事该专业的执照。
SCOPS指出将进行最终实质审查，以确定证据整体是否显示申请人“被认可为具有特殊能力的人员，并拥有显著高于科学、艺术或商业领域通常所遇的专业水平”。然而，未经进一步讨论或详细分析，SCOPS指出，“在彻底审查记录后，[申请人]未能确立此点已满足。”
本办公室同意SCOPS的结论，即申请人满足了8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(C)的标准。然而，由于本办公室另行认定申请人不符合所要求工作邀请（因而劳工证）豁免的资格，本办公室拒绝审议并特此保留申请人关于作为具有特殊能力人员之资格的上诉论点。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无须对结果所不需要的问题作出认定”）；另参见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人另行不合格时拒绝在上诉中处理替代问题）。
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问题，其决定对所得结果并非必要”）；另参见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人另行不合格时拒绝在上诉中处理替代问题）。
如下文所述，申请人未满足 Matter of Dhanasar 框架第一项要件的要求。因此，申请不能获批。据此，本办公室将保留对申请人EB-2分类资格的认定，不再进一步处理SCOPS决定的此部分。此不应被解释为同意申请人已满足该要求。
三、国家利益豁免
申请人称，其拟议事业是继续在其工程、采购和施工管理公司担任总裁兼高级项目经理。通过其公司，申请人计划“通过开发和部署模块化、即插即用的设施系统，取代低效、超大型的装置，并使生产商能够根据实际油井产量调整设备规模，从而实现美国各地油气生产基础设施的现代化。”申请人称，这些以[已隐去]名称注册商标的模型是针对油井生命周期量身定制的，并“使能源公司能够重新部署设备、减少资本浪费并最大限度地减少环境影响，特别是通过减少甲烷排放——这是一项关键的国家气候目标。”
在审查了申请人的初始申请以及为回应补证通知（RFE）而提交的证据后，SCOPS认定申请人已提交足够证据证明其拟议事业具有实质价值，且其处于有利地位推进其拟议事业。然而，SCOPS得出结论认为，申请人未能证明其拟议事业具有国家重要性。SCOPS进一步得出结论认为，申请人未能证明，权衡之下，豁免工作邀请要求将有利于美国。SCOPS指出，记录未能证明申请人的拟议事业将在与具有国家重要性相一致的水平上产生区域或国家影响，也未能证明申请人的工作将在其事业领域产生更广泛的影响。SCOPS指出，申请人依赖该领域的重要性不足以证明其拟议事业具有国家重要性。
Dhanasar分析框架的第一项要件——实质价值和国家重要性——聚焦于申请人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。记录证明，申请人的拟议事业是经营一家工程公司，为北美的油气生产商提供服务，以减少能源和资源浪费。如上所述，SCOPS认定申请人的拟议事业具有实质价值。我们同意。
在确定国家重要性时，相关问题不是个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，我们聚焦于“外国国民拟从事的具体事业”。Id.
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在上诉中，申请人主张SCOPS错误描述了证据，并作出了错误的法律结论和事实陈述。我们不同意申请人对SCOPS决定的评价。为确定申请人是否达到优势证据标准下的举证责任，我们不仅考虑证据的数量，还考虑证据的质量（包括相关性、证明价值和可信度）。See Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376; see also Matter of E-M-, 20 I&N Dec. 77, 79-80 (Comm'r 1989)。在此，SCOPS确认了为评估其拟议事业的国家重要性而提交的文件。基于记录，SCOPS的决定是对证据的合理解释和考量。如所述，拟议事业及记录中的证据不支持申请人的主张，即其事业的潜在影响超出其公司范围，在其领域产生更广泛的影响或具有达到国家重要性水平的意义。
申请人主张，美国油气行业面临的低效和环境挑战证明了申请人拟议事业的国家利益。记录包括关于油气运营和甲烷排放的文章和行业报告。然而，如决定中所述，这些文章和行业报告并未提及申请人的具体拟议事业或其对该领域或国家倡议的潜在影响。我们认可清洁能源对环境、经济和社会的整体益处，以及吸引相关职业合格专业人才的作用。然而，在油气领域工作不足以证明拟议事业的国家重要性。我们不是聚焦于某一行业的重要性或对某一行业工人的需求，而是聚焦于“外国国民拟从事的具体事业”。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。 在上诉中，申请人称行业报告证明了“为什么[已隐去]在国家层面是需要的”。然而，对申请人服务的需求本身并不构成国家利益豁免资格的证明。在根据Dhanasar框架分析申请人拟议事业的国家重要性时，我们聚焦于拟议事业的“潜在预期影响”，寻找“更广泛的意义”。Id.
此外，申请人关于其服务需求的主张未得到独立、客观证据的佐证。我们认可申请人客户赞扬其公司工程工作的陈述。然而，这些言论均未具体提及申请人的拟议事业，或[已隐去]。我们也认可申请人在上诉时提交的“商业影响”数据，包括量化影响摘要、经济和政策影响摘要以及量化影响可视化图表。然而，这些影响摘要未标明来源或作者，也未说明所使用的方法。摘要上注明的唯一引用是申请人公司自身的数据。 申请人提及一个与[已隐去]合作的提高采收率项目以及[已隐去]。他在上诉时称，“记录包含具体数据，显示广泛使用[已隐去]模块将在美国石油行业产生数百万美元的节约和投资。”然而，记录仅包含申请人于2025年7月29日提出的与该大学合作该项目的建议书，以及该大学于2025年10月18日出具的确认申请人公司参与的信函。大学信函称[已隐去]是八个项目合作伙伴之一。该信函未提供关于申请人或[已隐去]在该项目中具体角色的详细信息。也未包含任何数据或结果、关于评估结果将如何
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传播以触及更广泛油气行业的描述，或关于这将如何在油气行业产生重大影响的解释。
申请人还提及一封来自[已隐去]客户总监、[已隐去]公司[已隐去]机械建筑承包商的信函。这封未注明日期的信函称，[已隐去]已与申请人就“未来项目潜在合作”进行了“初步讨论”。虽然[已隐去]称执行这些潜在项目可能带来“每个工地15-25名熟练美国工人”，但他未提供其资历，也未解释其如何得出这一估计。该信函不支持申请人关于其拟议事业将在与国家重要性相称的水平上产生重大经济利益的主张。
记录包括申请人同事的推荐信，以证明其在油气工程领域的成功。这些信函证明申请人的技术知识及其在具体项目中的工作。例如，一封来自[已隐去]的信函讨论了申请人在多个项目中的工作，这些工作为[已隐去]“在监管合规、减排和资本效率方面带来了高影响力的成果”。申请人现任和前任同事的其他信函也证明其工作支持美国能源安全和环境目标。
然而，这些信函的内容涉及Dhanasar框架的第二项要件，而非说明申请人拟议事业的国家重要性。这些信函证明其技术能力和专业精神帮助了其雇主、同事和客户。它们描述了申请人在为其客户开展的某些成功项目中的角色，包括其设计模块化系统的项目工作。我们认可申请人为其客户提供了有价值的油气设施工程服务，但申请人未基于这些推荐信提供足够的信息和证据，以证明其拟议事业的预期影响达到国家重要性的水平。
在Dhanasar案中，我们认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的程度，因为这些活动不会对其所在领域产生更广泛的影响。Matter of Dhanasar，26 I&N Dec. 第893页。我们解释称，“[一]项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域内具有国家乃至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所带来的影响。”同上。在此，记录中的证据主要集中于申请人与客户的合作，并未证明申请人拟议的事业将在石油和天然气行业产生所主张的国家或全球影响。
方法论已处于验证阶段 在上诉中，申请人表示，“与______合作开发的模块化[方法]，若按模型规模化……，有可能在全国范围内转变现场级基础设施效率，在数百个美国生产现场成倍放大成本与排放节约。”然而，除其品牌名称的商标外，申请人未充分解释或证明其专业知识如何区别于或改进美国境内已 readily 可用并已在使用的那些模型。4 申请人未提交专利证据
4 商标为识别或区分商品或服务的“文字、短语、设计或组合”提供法律保护。专利为“技术发明，例如……新颖、独特、可用于某种行业的机器设计”提供法律保护。美国专利商标局，https://www.uspto.gov/trademarks/basics/trademark-patent-copyright（访问日期2026年3月17日）。
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fo~ 与其拟议事业相关的其他设计。记录未充分解释申请人的工作如何具有新颖性，或如何改进已在使用的工艺。
申请人提出宽泛主张，但无佐证证据，称其拟议事业将影响国家政府政策并推进石油和天然气工程领域。虽然申请人在石油和天然气工程设备方面的工作可能证明拟议事业的实质价值，但并不能支持或证明其预期的全国乃至全球潜在影响，或达到国家重要性程度的更广泛影响。
在根据Dhanasar框架分析申请人拟议事业的国家重要性时，我们关注拟议事业的预期影响，而非将分析限于申请人在提交申请时的就业情况。事业比一般职业更为具体，应包含申请人打算从事的工作类型细节，并描述具体项目和目标。参见 generally 6 USCIS Policy Manual，supra，F.5(D)(3)。作为对比，Dhanasar案中的申请人证明其在航空和航天推进领域开展研发，更具体而言，是涉及5马赫以上速度的高超声速推进系统，并且他开发了一种精确计算高超声速气流的新方法。Matter of Dhanasar，26 I&N Dec. 第891-92页。此外，他提交了证据，反映他将继续研究设计和开发纳卫星、火箭推进弹道导弹和单级入轨飞行器的推进系统，并提交了大量支持性证据，证明其持续研究将如何帮助美国在高超声速飞行方面保持对其他国家的优势，包括反映其获得政府实体研究资助的文件。同上。
本程序的证明标准为优势证据标准，即申请人必须证明其所主张的事项“更可能为真”或“很可能为真”。Matter of Chawathe，25 I&N Dec. 第375-76页。为确定申请人是否达到优势证据标准下的举证责任，我们不仅考虑证据的数量，还考虑证据的质量（包括相关性、证明价值和可信度）。同上；Matter of E-M-，20 I&N Dec. 77，79-80（Comm'r 1989）。在此，申请人关于其与天然气和石油运营商合作将通过对美国带来更低的碳足迹和更清洁的能源安全而使美国受益的主张，未通过独立和客观证据得到确立。若无充分书面证据证明其作为石油和天然气设施工程专家拟从事的工作超越其潜在客户，对领域或美国经济、社会或环境产生更广泛影响，申请人未以优势证据证明其拟议事业具有国家重要性。申请人所主张的经济、社会福利和环境效益取决于众多因素，且申请人未在其石油和天然气设施工程工作与这些所主张的效益之间提供充分直接的证据联系。因此，申请人未满足Dhanasar框架的第一项要件。
由于申请人未按Dhanasar先例决定第一项要件的要求确立其拟议事业的国家重要性，他未证明其符合国家利益豁免的资格。该拒绝理由对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝
且可用于某种行业。”美国专利商标局，https://www.uspto.gov/trademarks/basics/trademark-patent-copyright（访问日期2026年3月17日）。
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审理并在此保留申请人关于其是否符合第三项要件的上诉论点。参见 INS v. Bagamasbad，429 U.S. 24 第25页。
III. 结论
由于申请人未满足Dhanasar分析框架中规定的全部三项必要要件，我们认定其未证明其符合国家利益豁免的资格，或作为自由裁量事项不应获得国家利益豁免。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或 otherwise 不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而根据该法第240条面临驱逐程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
