非先例裁决
行政上诉办公室
美国公民及移民服务局
案件编号：38247576
日期：2025 年 5 月 1 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名航海运营专家，寻求以拥有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）类别，并寻求豁免该类别所附的职位邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
审理主任拒绝了该申请，认定申请人未能证明豁免所要求的职位邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。本事项现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案中的问题重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础 EB-2 签证类别的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。美国学士学位或外国同等学位，加上该专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
一旦申请人证明其符合基础 EB-2 类别的资格，其还必须证明其值得以「国家利益」为由行使裁量权豁免职位邀请要求。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。虽然法律和相关法规均未界定「国家利益」一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以行使裁量权，在申请人证明以下事项时批准国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免职位邀请要求将有利于美国。
II. 分析
SCOPS 认定申请人符合基础 EB-2 类别中拥有高级学位的专业人士资格。因此，剩余问题是申请人是否依据 Dhanasar 框架确立了国家利益豁免的资格。审理主任还认定，申请人的拟议工作具有 Dhanasar 第一要素所要求的实质价值，且其有能力推进其拟议工作，符合 Dhanasar 第二要素。审理主任进一步认定，申请人未能证明其拟议工作具有 Dhanasar 第一要素所阐述的国家重要性，也未能证明整体而言豁免职位邀请要求将有利于美国，即 Dhanasar 第三要素所规定的内容。
Dhanasar 第一要素，即实质价值与国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体工作。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的未来影响。同上。本办公室同意服务中心运营部的结论，即拟议工作具有实质价值，因为其属于实质价值领域范围之内，即商业、创业和教育。同上。然而，尽管申请人已证明拟议工作具有实质价值，但记录未能确立其国家重要性。
申请人称其拟议工作是创办并发展一所海事学院，提供「邮轮和游艇成员所必需的标准培训、认证和值班（STCW）课程」，以确保「安全、合规和专业性」。申请人主张其学院将「树立海事教育、培训和认证的卓越标准」，提供包括 STCW 基本安全培训、高级 STCW 课程以及环境合规、驾驶台与航行、安全与危机管理、船体完整性、货物安全、游艇和定制培训等课程。申请人主张其拟议工作将具有国家重要性，声称其将确保海事船员胜任并为其职责做好充分准备，并有助于打造更安全、更专业、更具环保意识的海事行业。申请人还表示其学院将解决行业内合格海事人员短缺的问题。其进一步称其拟议学院将通过创造可观收入和就业机会显著惠及美国经济。申请人提交了商业计划、数封来自其同事的支持信，以及讨论海事行业问题的文章，包括该领域合格人员短缺的内容。
SCOPS 随后签发了补件通知（RFE），指出虽然所提供的推荐信讨论了申请人的工作态度和专业性，所提交的文章提供了行业的一般信息，但证据未具体讨论其拟议工作及其潜在的未来国家重要性。审理主任指出，商业计划未能充分证明其拟议海事学院将产生超出社区范围的重大积极经济影响并对行业产生更广泛的影响。SCOPS 进一步指出，申请人未能充分证明其所主张的其拟议学院将提升或改善整个海事行业的培训方法。因此，SCOPS 要求申请人提交额外证据，包括对其拟议工作及其为何具有国家重要性的更详细描述、其如何在其领域内具有国家层面的影响、雇用美国工人的重大潜力或重大积极经济效应、广泛增进社会福利，和/或影响政府实体认定具有国家重要性的事项。
作为回应，申请人再次重申其创办海事学院的意图，并声称其将弥合美国海事管理局（MARAD）所认定的行业重大就业缺口。其称 MARAD 呼吁扩大海事培训和招聘策略以吸引年轻工人。申请人还称其拟议工作将通过培训更多合格船员直接促进积极的经济影响，「为美国各地港口城市的当地经济带来大量新客户」，同时「增强美国在游艇和邮轮行业的竞争力」。
申请人进一步表示，其拟议工作将响应政府倡议，包括海事安全计划（MSP）和国家国防后备舰队（NDRF）所强调的、专注于培训「新一代美国海员」以维持合格海员储备的倡议，该储备对于以美国公民海员维持美国籍船舶至关重要。同样，申请人援引了《劳动力创新与机会法》（WOIA），该法旨在支持职业培训项目，包括海事行业的项目。其声称其拟议工作将通过「为工人提供高需求、可转移的技能并支持经济困难地区的就业创造」与这些目标保持一致。其还强调了「美国海上高速公路计划」（AMHP），该计划的目标是通过水路减少拥堵和环境影响。申请人称该倡议需要「训练有素的国内海事劳动力」以提升国内航运能力并减少公路拥堵。申请人进一步提供了其商业计划的附录，其中包括关于其拟议工作将如何对佛罗里达州经济困难社区产生重大积极经济影响的额外主张。
SCOPS 认定申请人未能证明其拟议工作的国家重要性，称其未能充分支持其公司将在国家层面产生重大积极经济影响的主张。SCOPS 的理由是，申请人未说明其拟议海事学院将培训多少人、将收取多少费用，进而其将如何维持拟议业务的支出。此外，审理主任指出，申请人未能证明其拟议的海事培训服务无法从其他来源获得，也未能证明其规模的公司将如何在全国层面影响海事培训，包括对所称的这些专业人员短缺产生重大影响。
在上诉中，申请人不同意审理主任关于其未能证明其商业计划的重大积极经济效应的结论，主张其提交了「一项雇用工人……特别是在经济萧条地区的行动计划」。申请人主张 SCOPS 在分析国家重要性时不当考虑了其就业预测，声称这仅与是否有能力推进其拟议工作相关，而审理主任已认定其确立了该要素。此外，申请人主张，与审理主任的结论相反，其提交了相关文章，证明其他海事培训提供者未能充分满足行业内的国家劳动力能力。
在 Dhanasar 案中，本办公室指出，在确定国家重要性时，相关问题不是申请人可能工作的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于「外籍国民拟从事的具体工作」。Dhanasar at 889。因此，本办公室「寻找更广泛的影响」，指出「一项工作可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域内具有国家甚至全球影响」。同上。本办公室还指出，「一项具有雇用美国工人的重大潜力或具有其他重大积极经济效应的工作，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性」。同上 at 890。
申请人强调了海事行业的规模和重要性，包括邮轮和休闲游艇行业，特别是在[已隐去]地区。其还经常讨论所称的合格海事专业人员短缺以填补这些行业的职位，并援引政府倡议来填补这些职位，包括海事安全计划和国家国防后备舰队培训「新一代美国海员」。尽管本办公室认可申请人提供了文章和其他证据以支持可能存在的全国性合格海事专业人员短缺，但这一全国性短缺与其聚焦于海事培训的拟议工作之间的联系本身并不能证明其具有国家层面的重要性。申请人必须证明其拟议工作很可能对这一所称的短缺产生潜在的未来国家影响。
然而，申请人未提交充分证据证明其拟议工作很可能对任何海事专业人员短缺产生国家层面的影响。例如，申请人提供的证据反映美国海事管理局预计该行业将需要「至少再多 1,800 名海员以满足运营需求」。申请人拟在佛罗里达地区运营一所培训学院，且未说明其业务将培训多少人，从而使其工作如何产生国家层面的影响并创造「新一代美国海员」存在不确定性。同样，申请人未适当解释和记录其在[已隐去]佛罗里达州的一所海事学院将如何大幅增加合格海员储备以维持美国籍船舶，或如何为「美国各地港口城市的当地经济带来大量新客户」。事实上，申请人未提供[已隐去]地区以外任何海事专业人员培训的信息，从而对其学员将大幅影响全国港口城市的主张存疑。同样，尽管申请人讨论了其学院与 AMHP 更多利用水路努力之间的一般联系，但尚不清楚[已隐去]佛罗里达州的一所此类学校如何能对美国水路上货物的整体运输产生国家层面的影响。
申请人还主张其海事学院将「提升行业内的培训」并「树立海事教育、培训和认证的卓越标准」，但其几乎未提供细节说明其拟议学院将如何改变全国海事培训的提供方式。其也未提供关于整个行业当前培训质量的充分信息。例如，申请人指出 2019 年仅邮轮行业就创造了超过 550 亿美元的收入，并支持了「惊人的」436,600 个美国就业岗位。申请人几乎未提交证据证明其海事培训公司——五年后最多将有 15 名员工——将如何与行业内其他海事培训者存在显著差异。鉴于申请人提交的仅邮轮行业的统计数据，可以合理推断美国存在许多此类服务提供者。然而，申请人未适当解释这一拟议业务将如何如其所称树立全国海事培训的卓越标准。再次，相关问题不是申请人可能工作的领域、行业或职业的重要性，而是其拟从事的具体工作。同上 at 889。
申请人进一步称，审理主任在评估其国家重要性的可能性时不当考虑了其经济预测和商业计划，主张这更与是否有能力推进该工作相关。本办公室不同意，因为本办公室在确定国家重要性时评估全部证据。正如审理主任所指出的，申请人未提交与其拟议培训学院投资水平相关的信息或证据，从而使其潜在的未来国家层面影响的可能性更加不确定。总之，申请人提交了一系列模糊的所称海事培训服务和潜在的未来国家影响，使其拟议工作是否具有国家重要性存在重大不确定性。申请人必须以独立、客观的证据解决记录中的模糊之处，指明真相所在。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。
申请人在上诉中主张其提交了商业计划，反映了「一项雇用工人……特别是在经济萧条地区的行动计划」。然而，记录未能证明申请人的工作「具有雇用美国工人的重大潜力或具有其他重大积极经济效应，特别是在经济萧条地区」。同上 at 890。申请人仅模糊地指向[已隐去]地区内多个经济困难社区，并称其拟议业务将位于市中心，尽管该地点是否位于所认定的萧条地区之一存疑。申请人预测其海事学院将在头五年内雇用 15 名员工。即使本办公室接受这些预测有据可依，也不清楚这将如何导致经济萧条地区的重大积极经济效应。申请人的理由是，其预测的就业将使一个典型美国家庭的收入翻倍，或影响[已隐去]地区 12 个经济萧条地区的 15 个家庭和约 80 人。然而，申请人还称[已隐去]的这些地区人口约为 41,000 人，从而对其所称这些就业将带来达到国家重要性水平的重大积极经济影响的主张存疑。
申请人还强调其拟议业务将靠近众多休闲游艇地点，且[已隐去]是邮轮行业的中心。但根据所提交的证据，这两个都是非常大的行业，仅邮轮行业在[已隐去]每年就贡献超过 60 亿美元的经济影响，而佛罗里达州[已隐去]的休闲游艇每年带来 41 亿美元。因此，尚不清楚申请人关于其学院第五年将年收入约 120 万美元的经济预测如何反映对这些大型行业的重大积极经济效应。尽管申请人工作所产生的任何基本经济活动都有可能对当地经济产生积极影响，但其未充分解释可直接归因于其拟议工作的未来国家影响，也未证明其工作将如何影响经济萧条地区。申请人必须以相关、有证明力和可信的证据支持其主张。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。
基于上述所有理由，证据未能确立 Dhanasar 先例裁决第一要素所要求的拟议工作的国家重要性。
III. 结论
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一要素，本办公室认定其未能确立其有资格或以其他方式值得以裁量权获得国家利益豁免。由于所认定的拒绝理由对申请人的上诉具有决定性，本办公室拒绝审理并在此保留申请人在 Dhanasar 第三要素下的资格和上诉论点。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25（「法院和机构无需对结果所不必需的问题作出认定」）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下拒绝审理上诉中的替代问题）。
裁定：
上诉驳回。
