行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：42030326
日期：2026 年 5 月 1 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名企业高管，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 拒绝了该申请。SCOPS 认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。然而，SCOPS 得出结论认为，记录未能证明豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。本事项现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类的资格，申请人必须证明其是持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人确立了基础 EB-2 分类的资格，其随后必须证明其值得裁量性地豁免工作邀请要求，即符合「国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项，在申请人证明以下各项时批准国家利益豁免：
拟议工作兼具实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
Id.
II. 分析
SCOPS 认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。然而，基于下述理由，申请人未能证明拟议工作具有国家重要性，而这是 Dhanasar 第一要素的要求。见 id.
申请人拟经营一家计算机软件公司，开发用于收集计算机应用程序用户正常鼠标移动、键盘输入节奏与韵律、移动设备操作方式、代理与虚拟专用网络的使用以及导航模式等数据的软件。该软件随后会将正常数据与某一时刻的活动进行比较，以实时检测可疑账户活动。申请人的商业计划书称，该软件「可定制以满足每位客户的独特需求，无论其规模或行业」，并称尽管公司总部将设在加利福尼亚州，但将向全美各地的客户提供该软件。
记录中的申请人商业计划书由任意且无依据的财务估算构成，这使人对该计划书以及整体记录的可靠性与充分性产生怀疑。见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591 (BIA 1988)（规定对申请人证据任何方面产生的怀疑均可能削弱支持该签证申请的其他证据的可靠性与充分性）。例如，该计划书预计公司运营前五年的收入分别为 500,000 美元、1,000,000 美元、1,500,000 美元、3,000,000 美元和 5,000,000 美元。然而，该计划书未详细说明公司将向客户提供的「服务套件」——除使用软件的抽象咨询与培训之外——公司就其所提供的任何特定服务将向客户收取的价格、公司在某一时点将向多少客户提供特定服务以计算任何特定收入数字，以及公司收入如此大幅且持续增长的基础。
该商业计划书本身即凸显其年度收入增长估算的任意性。该计划书声称分享某些未指明「行业概览」的「关键统计数据」，其中「2017-2022 年年增长率为 8.8%，2022-2027 年年增长率为 2.0%」，但未说明该信息的来源。无论是该计划书还是记录其余部分，均未说明申请人的初创公司如何在运营第二至第五年分别实现 200%、150%、200% 和 166% 的年增长率，而同一计划书中某一未指明来源声称全行业增长——推测即该公司将运营的同一行业——在相关期间据称将为 2%，且在最近一个五年期间低于 10%。
作为商业计划书财务估算任意且无依据的又一例证，人员配置计划显示公司将在运营第一年雇用五名员工——包括申请人——到运营第五年增至 16 名员工。然而，尽管员工人数——推测其活动——增至三倍，商业计划书的损益表却声称公司的「办公费用」、「租金费用」、「技术」、「水电」和「保险」成本在全部五个运营年度中均保持不变。
记录中的其他文件就申请人拟开展拟议工作的地点作出了不一致的陈述。2025 年 10 月，申请人在回应 SCOPS 的补件通知（RFE）时声称，其公司「总部位于[已隐去]邮政编码，一个联邦认定的 distressed 社区」。然而，在同年早些时候提交的表格 I-140（外籍劳工移民申请）第 6 部分「关于拟议雇佣的基本信息」中，他声明其工作地点街道门牌号和名称将「与第 1 部分相同」，其中他提供了其在[已隐去]加利福尼亚州的居住地址。同样，记录中一份于 2023 年[已隐去]向加利福尼亚州州务卿提交的公司章程副本载明了公司的主要街道地址及其邮寄地址，二者均与申请人在表格 I-140 上注明的其在[已隐去]加利福尼亚州的居住地址一致。此外，记录中一份申请人的公司与[已隐去]于 2024 年 8 月签订的合同表明，公司将租赁一项虚拟办公服务，地址位于[已隐去]加利福尼亚州，邮政编码[已隐去]，初始期限六个月，随后为无固定期限的按月续约。
记录未能证明申请人的公司在 2023 年 11 月至 2025 年 10 月期间将其主要街道地址从其在[已隐去]加利福尼亚州的居住地址变更为大致「位于[已隐去]邮政编码」的某一未指明地点，也未能证明在 2024 年 8 月至 2025 年 10 月期间的某一时点，申请人租赁了位于[已隐去]邮政编码的办公空间——无论虚拟与否——以替代或补充其在[已隐去]邮政编码租赁的虚拟办公服务，同时其在 2025 年提交的表格 I-140 上声明其工作地点将位于其本人住所。此外，记录未能说明，如果公司如记录所示在申请人住所运营并使用虚拟办公服务，商业计划书所称的「办公费用」、「租金费用」和「水电」费用将为何。
申请人必须以独立的客观证据解决不一致之处，指明真相所在。Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 591-92。未解决的重要不一致可能导致本办公室重新评估为支持所请求移民利益而提交的其他证据的可靠性与充分性。Id. 在此，记录未能解决关于公司究竟将「在[已隐去]邮政编码」运营，还是在申请人位于[已隐去]加利福尼亚州的住所并使用[已隐去]邮政编码的虚拟办公服务运营的不一致信息，也未能解决其是否——以及为何——会产生所称金额的「办公费用」、「租金费用」和「水电」费用。见 id.
本办公室进一步注意到，商业计划书所述的「招聘计划」与其总体运营计划不一致。商业计划书指出，「平台开发阶段将以严格的测试与完善为特征。」然而，招聘计划声称其运营第一年仅雇用一名笼统的「技术员工」，随后四年每年增加一名，总计五名。无论是商业计划书还是记录其余部分，均未说明公司如何能够通过销售计算机软件的访问权在运营第一年实现 500,000 美元收入，而该软件显然由一名「技术员工」开发，且尚未经过「严格的测试与完善」；也未证明在首名员工显然独自在运营第一年开发、测试和完善软件之后，另外四名「技术员工」将做什么。
基于上述理由，商业计划书总体上任意且无依据的主张，尤其是其财务估算，使人对其及记录其余部分的可靠性与充分性产生怀疑。见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 591。商业计划书、其财务估算及其人员配置主张对于确定拟议工作是否可能具有国家重要性具有实质意义，因为它们说明了该工作是否可能——以及在何种程度上可能——具有雇用美国工人的潜力或其他实质性积极经济影响。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。
申请人还提交了（在相关部分）一封意见书以及提供信息技术一般性信息的出版物副本。
SCOPS 认定拟议工作具有实质价值，这是 Dhanasar 第一要素的部分要求；然而，SCOPS 得出结论认为，记录未能证明拟议工作具有国家重要性，这也是 Dhanasar 第一要素的要求。见 id. 更具体而言，SCOPS 指出，该意见书和提供信息技术一般性信息的出版物副本涉及申请人拟工作的行业，但未涉及他拟开展的具体工作。SCOPS 讨论了商业计划书的「各种人员配置和收入预测」以及「显示其依据的细节或关于如何实现这些预测的解释」的缺失。SCOPS 还指出，尽管拟议工作可能使申请人公司的特定客户受益，但记录未能证明该工作如何可能具有表明国家重要性的更广泛影响。SCOPS 进一步认定记录不满足 Dhanasar 第二和第三要素。见 id.
由于本办公室认定记录未能证明拟议工作具有国家重要性，而此点具有决定性，本办公室保留关于记录是否满足 Dhanasar 第二和第三要素的意见。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终裁决不必要的问题作出「纯粹咨询性的认定」）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下拒绝在上诉中处理替代性问题）。
在上诉中，申请人主张 SCOPS 错误描述了拟议工作，并错误地将其描述视为「含糊」。申请人还（在相关部分）声称，SCOPS 不当施加了「更高的、非 Dhanasar 的证据标准」，且 SCOPS「通过推测和与 Matter of Chawathe 及 Matter of Dhanasar 不符的更高期望，贬低了具有证明力的证据」。申请人还称，SCOPS「错误地贬低了针对具体工作的证据，转而关注行业的普遍重要性，而非评估记录中所呈现的[其]具体工作的预期国家影响」。
在根据 Dhanasar 第一要素确定国家重要性时，相关问题并非个人将工作的行业、领域或职业的重要性；相反，为评估国家重要性，本办公室关注「[个人]拟开展的具体工作」并「考虑其潜在预期影响」，寻找「更广泛的影响」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。Dhanasar 案提供了可能具有第一要素所要求国家重要性的工作示例，即「在某一特定领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所带来的影响」，或「具有雇用美国工人的显著潜力或……其他实质性积极经济影响，尤其是在经济萧条地区」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。
本办公室认可科学、技术、工程和数学（STEM）领域进步的重要性，以及拥有高级 STEM 学位者在促进这一进步中的关键作用，尤其是在重点关键与新兴技术或其他对美国竞争力或国家安全重要的 STEM 领域。见 generally 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(4), https://www.uscis.gov/policy-manual。然而，与所有案件一样，涉及 STEM 领域的拟议工作不仅必须证明实质价值，还必须证明国家重要性，例如在某一特定领域具有国家甚至全球影响，而不仅仅是属于 STEM 领域。见 generally id.；另见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。
申请人对 SCOPS 在拒绝通知中称其「打算担任『首席执行官』」的异议，并不构成对事实的错误陈述。在表格 I-140 第 6 部分「关于拟议雇佣的基本信息」中，申请人声明其拟议职位名称为「首席执行官」。同样，商业计划书多次表明申请人将是公司的「CEO」。因此，SCOPS 在拒绝通知中正确指出申请人「打算担任『首席执行官』」。反之，尽管记录——尤其是申请人回应 SCOPS 补件通知时提交的「技术白皮书」的某一部分——最终就申请人具体拟做什么提供了有信息量的陈述，SCOPS 关于记录总体上「含糊」的观察是准确的描述。
其次，本办公室注意到，与申请人在上诉中的主张相反，SCOPS 的裁决与 Matter of Chawathe 一致，该案在相关部分规定申请人必须证明其主张「『更可能而非不可能』或『很可能』为真」。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376（引用 INS v. Cardoza-Fonseca, 480 U.S. 421, 431 (1987)）。尤其考虑到如上所述记录可靠性与充分性被削弱的程度，SCOPS 合理地得出结论认为，申请人的各种无依据主张不符合 Matter of Chawathe 的优势证据标准。
尽管申请人在上诉中称 SCOPS「错误地贬低了针对具体工作的证据，转而关注行业的普遍重要性，而非评估记录中所呈现的[其]具体工作的预期国家影响」，但申请人提交的许多证据涉及行业的普遍重要性，而非 Dhanasar 第一要素所设想的其拟开展的具体工作。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。例如，申请人提交的文章提供了信息技术的一般性信息，但对申请人、其拟开展的具体工作以及该具体工作如何可能具有表明国家重要性的更广泛影响均未提及，具体如下：
「人工智能欺诈检测如何保护您的企业」；
「谷歌正利用设备端人工智能识别诈骗短信和投资欺诈」；
「欺诈检测：其重要性及如何选择正确的系统」；
「网络欺诈：真实案例与预防策略」；
「利用人工智能和机器学习减少政府欺诈」；
「人工智能工具帮助财政部追回数十亿美元的欺诈和不当支付」；
「GA 概览：联邦政府中的欺诈——确定联邦欺诈程度的挑战」；
「美国网络攻击的经济影响」；
「日益上升的威胁对金融稳定构成严重担忧」；
「2024-2030 年网络安全市场报告」；
「网络入侵的毁灭性商业影响」；
「企业应了解的网络风险类型」；
「网络欺诈：企业安全面临的挑战」；
「2005 至 2024 年美国数据泄露事件年度数量及受影响个人数量」；
「2024 年美国各州网络犯罪最高损失」；
「电子商务中的有效欺诈检测：利用机器学习和大数据分析」；以及
「网上银行欺诈检测模型：去中心化机器学习框架以提升有效性并遵守数据隐私法规」。
同样，申请人提交了许多来自美国政府来源的文件，这些文件提供了信息技术的一般性信息，但未涉及申请人、其拟开展的具体工作以及该具体工作如何可能具有表明国家重要性的更广泛影响。而且，正如 SCOPS 所解释的，尽管申请人提交了一封来自会计学教授的意见书，但该信函侧重于申请人「将在一个具有实质价值和国家重要性的领域工作」，而非阐明申请人拟开展的具体工作如何可能在某一特定领域具有更广泛影响（着重号为后加）。见 id. 如上所述，在确定拟议工作是否可能具有国家重要性时，申请人将工作的行业、领域、职业或地区的重要性并非重点；相反，申请人拟开展的具体工作是否可能具有表明国家重要性的更广泛影响才是实质问题。见 id. 因此，尽管申请人反对 SCOPS 的裁决「关注……[与]行业普遍重要性[相关的证据]，而非评估[其]具体工作的预期国家影响」，但 SCOPS 之所以如此，似乎是因为申请人提交的许多证据侧重于行业的普遍重要性。
在记录可被视为可靠和充分的范围内，它表明提供「定制以满足每位客户独特需求」的软件的拟议工作可能使该初创软件公司、其数量未指明的客户或顾客，以及数量同样未指明的可能使用申请人公司客户或顾客的产品或服务的个人和实体受益。然而，记录未能证明拟议工作如何可能在信息技术领域或任何其他领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺所带来的影响。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。相反，商业计划书和一般性出版物均表明，许多其他计算机软件公司已经在研究、开发或提供与申请人所称其公司软件将提供的相同或类似功能。记录未能证明申请人的初创信息技术公司如何能与已经或将要提供其拟议的相同或类似功能的其他公司和软件区分开来，以表明某一特定领域内的更广泛影响，例如某些改进的制造工艺所带来的影响，如 Dhanasar 第一要素所设想的那样。
反之，商业计划书声称公司将在运营前五年内雇用 16 名员工（包括申请人）。然而，如上所述，记录未能证明公司将在何处运营以及这些个人将位于何处，这妨碍了对在任何特定地点雇用 16 名员工——其职位名称笼统如「技术员工」——的重要性的有意义分析。与此相关，任意且无依据的财务估算以及关于申请人公司运营地点的不一致信息，削弱了对拟议工作的经济影响可能为何、将在何处实现以及是否将是实质性的甚至积极的进行有意义分析。见 id.
总之，综合考虑整体记录，申请人未能证明拟议工作具有 Dhanasar 第一要素所要求的国家重要性；因此，其不符合国家利益豁免的资格。
III. 结论
由于申请人未能满足 Dhanasar 分析框架的第一要素，本办公室得出结论认为，申请人未能确立国家利益豁免的资格，也未能以裁量方式证明其值得获得该豁免。
裁定：
上诉予以驳回。
通知：
本裁决构成本事项的最终裁决。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或本属不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发表格 I-862（出庭通知）而依据本法第 240 条面临遣返程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能丧失未来签证或其他移民利益的资格。
