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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：42682190 日期：2026年5月1日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名业务经理，寻求以特殊能力个人的身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免附属于该分类的职位offer要求。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定申请人未能证明其符合所请求的EB-2移民分类或国家利益豁免的资格。现本事项依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是高等学位专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人。该法第203(b)(2)(A)条。
特殊能力是指在科学、艺术或商业领域显著高于通常所遇水平的专业程度。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。申请人必须首先提交满足六类证据中至少三类证据的文件。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)。1 然而，满足至少三项标准本身并不确立该分类的资格。参见 generally 6 USCIS Policy Manual F.5(B)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual。若申请人满足上述要求，本办公室随后将进行最终实质审查，以决定证据在整体上是否表明其被认可具有所要求的专业程度，并将实质性惠及美国国家经济、文化或教育利益，或美国福利。该法第203(b)(2)(A)条。
1 若此类证据不适用于该个人的职业，申请人可提交可比证据以证明其资格。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(iii)。
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若申请人确立了基础EB-2分类的资格，其随后必须证明其值得以自由裁量方式豁免职位offer要求，且该豁免符合“国家利益”。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的分析框架。Dhanasar案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项2授予国家利益豁免，若申请人证明：
- 拟从事的事业兼具实质性价值和国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟从事的事业；以及
- 权衡之下，豁免职位offer要求将惠及美国。
Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
二、分析
申请人主张其有资格以商业管理领域特殊能力个人的身份获得EB-2分类。3 其依据五项证据标准主张资格，分别涉及在特殊能力领域拥有学位、至少十年全职经验、执业执照、专业协会会员资格，以及因成就和对行业的重大贡献而获得认可。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(C)及(E)-(F)。如上所述，为满足该分类的初始证据要求，申请人必须证明其至少满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)项下三项证据标准。SCOPS认定申请人满足了其主张的全部五项标准，但在最终实质审查中未确立资格。在上诉中，申请人主张SCOPS的决定“包含大量法律和事实上的错误结论”，且记录确立了申请人符合EB-2分类的资格。尽管本办公室承认SCOPS的决定中存在错误，但本办公室同意其结论，即在最终实质审查中，记录未能确立申请人具有显著高于该领域通常所遇水平的专业程度，因此不符合所请求分类的资格。
A. 证据标准
首先，经审查，本办公室认定记录未能确立申请人符合与专业协会会员资格以及因成就和对行业的重大贡献而获得认可相关的证据标准。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(E)及(F)。SCOPS认定申请人满足了专业协会会员资格标准。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(E)。记录中包含申请人为巴西行政管理协会（Brazilian Administration Association）会员的证据。申请人还提交了有关该组织的信息，包括其正式章程。基于
2 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定属自由裁量性质）。 3 本办公室注意到，SCOPS认定申请人不符合持有高等学位的专业人士资格。在上诉中，申请人称“从未提交高等学位，也未提交任何意图依据该分类获得认可的文件。”经审查，记录证实了申请人的陈述，因此，本办公室的分析仅限于申请人作为特殊能力个人的资格。
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所提交的关于该组织会员资格的信息，会员资格包括“[任]何从事行政管理相关活动的个人或公司……以及从事类似活动并同意现行章程的个人、公司或组织……”。“专业”一词在8 C.F.R. § 204.5(k)(2)中定义为“任何要求以美国学士学位或其外国同等学历作为进入该职业最低要求的职业”。记录未能确立加入该组织要求美国学士学位或外国同等学历。因此，申请人未能证明其会员资格属于专业协会会员资格，本办公室撤回SCOPS关于申请人满足该标准的认定。
此外，申请人未提交充分证据证明其因成就和对行业或领域的重大贡献而获得同行、政府实体或专业或商业组织的认可。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(F)。记录中包含多封推荐信，这些信件总体赞扬其工作，但未能确立对行业或领域的重大贡献。例如，在L-R-D-撰写的信中，作者称申请人因其“在始终勤勉尽责的情况下达成目标和截止日期的能力”而脱颖而出，并称其为“高素质专业人士，其品质和技能对任何企业都是宝贵资产”。此外，在V-M-W-撰写的信中，作者赞扬申请人的“奉献精神、履行职责的能力，以及迅速解决困难的能力和对工作场所及同事的承诺”。尽管这些信件详述了申请人的良好工作及其对这些特定雇主所作的贡献，但信件未能确立对商业管理行业整体的重大贡献。再次，尽管该证据表明申请人在该领域的经验及其良好声誉，但并未表明对行业的重大贡献。因此，记录未能确立申请人满足该标准，本办公室撤回SCOPS的相反认定。
B. 最终实质审查
尽管本办公室认定申请人未满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(E)及(F)项下的证据标准，但基于上述理由，申请人仍满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)项下六项标准中的至少三项。作为初步事项，本办公室重申，满足提供至少三类初始证据的最低要求本身并不确立申请人属于特殊能力个人。4 除满足证据标准的字面要求外，证据随后还须在最终实质审查中予以考量，以确定证据在整体上是否确立申请人被认可具有显著高于该领域通常所遇水平的专业程度。
在上诉中，申请人主张SCOPS在其分析中错误使用了杰出能力（extraordinary ability）的措辞。例如，该决定称申请人“必须提供持续享有国家或国际声誉的文件”。本办公室同意这不是特殊能力的标准。如上所述，为符合特殊能力个人的资格，申请人必须证明其
4 参见 Kazarian v. USCIS, 596 F.3d 1115 (9th Cir. 2010)（讨论两步审查：先计算证据，然后，如果满足所需标准数量，则在最终实质审查的背景下予以考量）；一般性参见 6 USCIS Policy Manual，前引，F.5(B)(2)。
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证据，从整体上看，证明申请人被认可为具有显著高于该领域通常遇到的专业知识程度。此外，申请人强调，该决定错误地表述“特殊能力的证据通常包括证明受益人获得的薪资或其他报酬显著高于类似职位其他人的证明，反映出高于常规的专业知识水平和认可度”，并进一步称申请人未提供此类证据。申请人称她“明确放弃”了该标准，且USCIS政策手册不要求满足该标准。尽管证明申请人获得薪资或其他服务报酬从而显示特殊能力的证据可以是表明特殊能力的一个因素，但我们同意申请人的观点，即这不是一项要求，且记录确认她在 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(D) 处放弃了该标准。虽然我们承认在某些情况下SCOPS的分析存在缺陷，但我们同意其裁定，即基于下述理由，记录不能证明申请人具有显著高于该领域通常遇到的专业知识程度。
记录显示申请人在企业管理领域具有教育、培训和多年经验，但整体记录不能证明她拥有显著高于该领域通常遇到的专业知识。记录中包含申请人从~---------~获得的外国工商管理学士学位的证据，以及她完成商业相关培训获得的各种证书。在上诉中，申请人强调她毕业于I l，她主张该校是“受认可的机构”，“政府评估确认……符合既定质量标准，赋予所授学位和资质以机构层面的分量”。首先，记录中不包含支持申请人关于I 的政府评估以及这使其区别于巴西其他大学的说法所需的信息。申请人必须以相关、有证明力且可信的证据支持其主张。参见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 第376页。此外，记录不能证明她的资质和资格高于其领域通常预期的水平。例如，她没有将她通过学位和各种培训证书获得的知识与其领域其他人进行比较，以说明为何这些知识显著高于该领域通常遇到的水平。相反，她的学位证据表明她满足了获得工商管理学士学位的一般资格，并获得了通用的商业相关证书。
关于申请人从地区行政委员会获得的执照，申请人主张“在巴西从事工商管理执业需要专业执照”。如果该领域每个人都必须具备该执照，这同样不能证明申请人拥有显著高于该领域通常遇到的专业知识。此外，如上所述，巴西行政协会的会员资格仅要求某人从事行政相关或类似活动。因此，尽管这表明她符合巴西工商管理领域从业者的要求，且她在工作中从事行政活动，但该证据并不能进一步证明其专业知识显著高于该领域通常遇到的水平。
此外，记录中的推荐信也不能进一步证明她拥有显著高于其领域通常遇到的专业知识。尽管这些信件一致赞扬她的工作，并证明她在行政和企业管理岗位拥有多年经验，
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但它们并未说明这些经验连同她的教育和培训如何使她拥有显著高于该领域通常遇到的专业知识。例如，在G-P-B-撰写的信中，作者详述了他与申请人活动策划公司合作的经历。他表示她“展现了守时、组织性和深厚的责任感”。这封信与其他信件一样，赞扬申请人是一位敬业且声誉良好的工作者，但信件并未讨论她的专业知识如何显著高于该领域通常遇到的水平。因此，我们认定，整体记录，包括上述讨论的证据，不能证明申请人符合特殊能力个人的资格。尽管申请人满足了三个初始证据类别，但记录不能证明她获得了显著高于科学、艺术或商业领域通常遇到的专业知识程度。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。5
C. 国家利益豁免
剩余问题是申请人是否证明对工作邀请要求（因而对劳工证）的豁免符合国家利益。为符合国家利益豁免资格，申请人必须首先证明她符合《移民与国籍法》第203(b)(2)(A)条下作为高等学位专业人士或特殊能力个人的分类资格。由于申请人放弃了其作为高等学位专业人士的资格问题，且未证明其作为特殊能力个人的资格，她未能证明符合EB-2分类资格。因此，申请人不符合国家利益豁免资格，我们保留对这些问题发表意见。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（裁定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性认定”）。
III. 结论
我们认定，申请人未能以优势证据证明她符合特殊能力个人资格，或她以其他方式符合 underlying EB-2 移民签证分类资格，因此作为自由裁量事项不符合国家利益豁免资格。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成此事的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或 otherwise 不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而根据《移民与国籍法》第240条面临驱逐程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
5 另参见 6 USCIS Policy Manual，前引，F.5(B)(2)。
