行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：37920007
日期：2025 年 5 月 2 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一家领先的数据工程师，寻求根据《移民与国籍法》（该法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)，被归类为持有高级学位的专业人士或具有杰出能力的人。申请人还寻求豁免与该基于就业的第二优先（EB-2）分类相关的职位邀请要求。参见该法第 203(b)(2)(B)(i) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)(B)(i)。美国公民及移民服务局（USCIS）可以在符合国家利益的情况下，行使自由裁量权批准此项对所需职位邀请的豁免，从而豁免劳工证。参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回法院意见一致，结论是 USCIS 批准或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。
服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请，结论是豁免所需的职位邀请，从而豁免劳工证，不符合国家利益。此事现根据 8 C.F.R. § 103.3 提交至本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，需通过优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。我们对本事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我们将驳回上诉。
I. 法律
要确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合 underlying EB-2 签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有杰出能力的人士。由于该分类要求个人的服务由美国雇主寻求，因此需要单独证明豁免职位邀请要求符合国家利益。
尽管法规和相关条例均未定义“国家利益”一词，但我们在先例裁决 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 (AAO 2016) 中提出了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，USCIS 可以行使自由裁量权，对归类为 EB-2 类别的申请人批准豁免职位邀请，从而豁免劳工证，前提是该申请人证明：(1) 非公民的拟议工作既具有实质价值又具有国家重要性；(2) 非公民有能力推进拟议工作；(3) 整体而言，豁免职位邀请要求从而豁免劳工证对美国有利。
第一要素，实质价值与国家重要性，侧重于外国人提议开展的具体工作。工作的价值可以在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定拟议工作是否具有国家重要性时，我们考虑其潜在的预期影响。
第二要素将焦点从拟议工作转移到外国人身上。为了确定外国人是否有能力推进拟议工作，我们考虑的因素包括但不限于个人的教育、技能、知识以及在相关或类似工作中的成功记录。未来活动的模型或计划、实现拟议工作的进展以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣也是关键考虑因素。
第三要素要求申请人证明，在权衡适用因素后，豁免职位邀请要求从而豁免劳工证对美国有利。USCIS 可以评估的因素包括：鉴于外国人的资格性质或拟议工作，外国人获得职位邀请或申请人获得劳工证是否不切实际；即使假设有其他合格的美国工人可用，美国是否仍将从外国人的贡献中受益；以及外国人的贡献所涉及的国家利益是否足够紧迫，以至于值得放弃劳工证程序。所考虑的每个因素必须综合起来表明，整体而言，豁免职位邀请要求从而豁免劳工证对美国有利。
II. 分析
受益人于 2016 年在[已隐去]获得了计算机与信息科学的理学硕士学位。他自 2023 年 6 月起受雇于申请人，担任首席数据工程师。受益人的拟议工作是“为申请人管理 ARR [年度经常性收入] 和 EAR [到期年度收入]”。该工作的既定目标是促进申请人的“业务绩效和竞争力，促进并购，并鼓励对劳动力的投资”，并期望“在支持美国更广泛的技术和经济格局方面发挥作用”。
审理主任认定受益人符合 underlying EB-2 分类的资格，即作为高级学位专业人士。然而，审理主任认定，虽然拟议工作具有实质价值，但申请人未能根据 Dhanasar 第一要素证明其国家重要性，也未能根据 Dhanasar 框架的第二和第三要素证明受益人的资格。
审理主任得出结论，受益人没有能力推进拟议工作。在上诉中，申请人除了基于受益人受雇于申请人这一事实的一句模糊的资格主张外，没有实质性地回应受益人推进拟议工作的能力问题。但是，申请人没有充分描述受益人在申请人处的就业如何证明其在相关或类似工作中的教育、技能、知识和成功记录，个人开发或在其开发中发挥重要作用的与拟议工作相关的未来活动模型或计划，实现拟议工作的任何进展，以及个人从潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或人士那里获得的兴趣或支持。申请人也没有指出 SCOPS 在 Dhanasar 第二要素下评估资格时的任何具体错误。在简报中仅仅顺带提及不足以在 appeals 中保留一个问题。Karsjens v. Harpstead, 74 F.4th 561, 568 n.3 (8th Cir. 2023), cert. denied, No. 23-642, 2024 WL 674802 (U.S. Feb. 20, 2024)（引用 Sitzer v. Nat'l Ass'n of Realtors, 12 F.4th 853, 855 n.2 (8th Cir. 2021)）。没有实质性地质疑 underlying 裁决某一方面的主张被视为在上诉中放弃。Matter of Garcia, 28 I&N Dec. 693, 693 (BIA 2023)。因此，申请人在面对 SCOPS 在下述裁决中作出的不合格结论时，选择回避在 Dhanasar 第二要素下提出有意义的资格主张，即申请人在上诉中放弃了该问题，并且需要以不同于本非先例裁决中讨论的申请人在 Dhanasar 第一要素下不合格的单独且不同的理由驳回本上诉。
为了确定申请人是否在优势证据标准下履行了举证责任，我们不仅考虑证据的数量，还考虑其质量，包括相关性、证明价值和可信度。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76; Matter of E-M-, 20 I&N Dec. 77, 79-80 (Comm'r 1989)。
在确定拟议工作是否具有国家重要性时，我们考虑其潜在的预期影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在 Dhanasar 中，我们指出，在评估国家重要性时，“我们寻找拟议工作的更广泛影响”，并且“[一项]事业可能具有国家重要性，例如，因为它在特定领域具有国家甚至全球影响。”同上，第 890 页。我们还指出，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的事业，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。”同上。
申请人最初提交了受益人的个人履历和教育文件、申请人的“BI 与分析副总裁”的一封信、申请人的“企业发展副总裁兼幕僚长”的一封信、EY 维护的网站上讨论“以数据为中心”的“潜在益处”的一篇文章、IDC 关于“智能使用数据”的“InfoBrief”、行政命令副本（其中至少一项已被撤销）以及三份、五份和九年前的国家科学技术委员会和国土安全部报告，涉及申请人声称与拟议工作相关的信息技术方面、与科学、技术、工程和数学领域和学科相关的文件，以及申请人的公司治理、财务和注册文件。在回应 SCOPS 的补件通知时，申请人提交了一封由[已隐去]大学计算机科学系[已隐去]教授[已隐去]博士撰写的专家意见信。申请人还提交了关于 ARR 的文章以及描述受益人就业表现和他在[已隐去]研究生学习期间完成的一个项目的文件。
在上诉中，申请人提供了一份简报，并重新提交了其最初的申请支持信。申请人认为，SCOPS 错误地忽略了证据，特别是“多封支持信、第三方报告、与直接相关的人工智能领域相关的先前政府指导、许多与人工智能相关的文章”，并且没有适用优势证据标准。然而，申请人没有提供支持其主张的例子。
经重新审查，我们基于下述理由得出结论，审理主任在认定申请人未能通过优势证据证明拟议工作具有国家重要性时，正确地评估了证据。
申请人声称“先前的报告、文章、政府相关信息”与领域和拟议工作直接相关。正如我们之前所述，申请人的工作本质上包括其为申请人“管理 ARR [年度经常性收入] 和 EAR [到期年度收入]”。申请人提交到记录中的大多数文章和报告涉及一般信息技术。申请人提交的两篇文章解释了什么是 ARR。该证据支持了申请人拟议工作领域的整体价值。因此，正如我们之前所述，审理主任正确得出结论，申请人的拟议工作具有实质价值。但同样的证据并未充分描述申请人的具体拟议工作如何证明其在特定领域具有国家甚至全球影响，将广泛涉及该领域达到国家重要性层面的事项，或带来积极的经济影响。虽然“先前的报告、文章和政府相关信息”讨论了云计算、人工智能甚至整个信息技术广泛领域的影响、重要性或价值，但这些文件并未具体讨论为申请人“管理 ARR [年度经常性收入] 和 EAR [到期年度收入]”将如何以对申请人所确定领域具有国家甚至全球影响的形式产生潜在的预期影响，或产生更广泛的影响达到国家重要性层面。
申请人还声称，下级记录包含了大量关于受益人拟议工作对美国关键经济、国家安全和技术利益影响的信息，以通过优势证据证明其国家重要性。申请人主张其在行业中的地位使其能够每年为美国经济贡献可观的收入，并且受益人对申请人的贡献促进了其云计算、人工智能和机器学习的推广。申请人然后推理，通过管理其 ARR 和 EAR，受益人将支持美国在创造就业、技术进步和国家安全方面的关键国家经济利益和目标。但记录中的证据并未在实质上、相关地或证明性地表明，申请人持续的经济健康以及在其领域从事业务增长活动的能力（归因于受益人对 ARR 和 EAR 的管理）对该领域产生国家甚至全球影响，或具有证明拟议工作国家重要性的更广泛影响。
我们认可申请人的财务文件及其描述其在领域内声誉和地位的主张。然而，申请人不能依赖其收入和领域内影响来声称受益人的工作具有国家重要性。仅对特定雇主的利益，即使该雇主具有全国足迹，也不足以相关于一个人的工作是否具有国家重要性的问题。参见 USCIS 政策警报 PA-2025-03，第二优先国家利益豁免申请资格（2025 年 1 月 15 日），https://www.uscis.gov/sites/default/files/document/policy-manual-updates/20250115-Employment-BasedNationalInterestWaivers.pdf（提供作为指导，分析国家重要性时考虑的因素）。问题在于申请人能否证明个人工作将产生更广泛的影响，例如对领域、地区或公众。同上。在此，申请人没有证明，例如，受益人在拟议工作中执行的具体职能和任务将如何产生达到国家重要性的更广泛影响。除了普遍无支持的断言外，记录中不包含任何财务分析或细节，支持受益人的拟议服务如何影响申请人的收入，以至于具有显著潜力雇用美国工人或“其他重大积极经济影响，特别是在经济萧条地区”。参见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。
我们还认识到，受益人的工作涉及美国政府优先事项的技术领域，并且是科学、技术、工程或数学（STEM）相关职业。然而，仅仅在重要领域工作不足以确立拟议工作的国家重要性。同上，第 889 页（在确定国家重要性时，相关问题不是个人将工作的行业或职业的重要性；相反，我们关注“外国人提议开展的具体工作”）。
此外，为了确立与该领域或行业国家重要性一致的更广泛的公共或商业影响，申请人可以通过提交相关证据来证明，例如，该技术的广泛采用或许可兴趣、新颖且重要的制造或运营流程，或该技术如何影响其他公司类似技术的发展。参见 USCIS 政策警报 PA-2025-03，同上，第 13 页（提供作为指导，申请人如何证明受益人的工作具有国家重要性的例子）。此处的申请人没有做出这样的证明。申请人提交了其“BI 与分析副总裁”的一封信，以及申请人的“企业发展副总裁兼幕僚长”的一封信。但这些信件不支持受益人工作的国家重要性。例如，申请人的“BI 与分析副总裁”明确表示，受益人在“开发和实施内部年度经常性收入（ARR）商业智能（BI）解决方案”中的角色是“迎合[其]特定需求”。ARR“迎合[申请人]特定需求”如何在全国甚至全球影响该领域，或对云计算、人工智能甚至广泛的信息技术产生更广泛影响，并不明显。或者换句话说，从信中不清楚申请人通过利用受益人的“管理 ARR 和 EAR”服务来促进其“业务绩效和竞争力，促进并购，并鼓励对劳动力的投资”，将如何在“支持美国更广泛的技术和经济格局”中发挥国家重要作用。更明显的是，受益人在申请人指导下的活动“仅迎合[其]特定需求”，而不是具有国家甚至全球影响的事项或达到国家重要性的更广泛影响。
申请人的“企业发展副总裁兼幕僚长”的信同样将受益人的预期服务描述为“对[申请人]的绩效和战略举措至关重要”，并有助于其经济增长和创造就业。但该信没有充分证明，由受益人预期表现“管理[申请人]的 ARR 和 EAR”所刺激的申请人的经济增长和创造就业如何转化为对该领域的国家甚至全球影响，或上升到与国家重要性相称的水平的更广泛影响。或者换句话说，从记录中的实质、相关或证明性证据中不清楚为什么申请人预期的繁荣、财务健康和增长雄心将超出其自身利益的直接范围，以潜在地积极影响具有国家甚至全球影响的事项，或具有更广泛影响达到一定水平。
USCIS 可以行使自由裁量权，将大学、专业组织或其他来源的陈述作为专家证词提交的证据使用。参见 Matter of Caron Int'l, 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r 1988)。然而，提交支持申请的专家信件不是资格的推定证据。同上。此外，来自相关第三方审查者（如潜在投资者、零售商或其他行业专家）的信件通常更能支持企业家业务、商业计划、产品或技术的价值。
申请人委托[已隐去]大学计算机科学系教授[已隐去]撰写了一封信。我们观察到，在评估申请人的工作是否达到国家重要性水平时，该信的内容缺乏相关性。例如，在讨论申请人工作的国家重要性时，作者讨论了云计算、人工智能和机器学习对美国的一般益处，因为申请人存在于该领域。然而，除了关于申请人工作将在该领域运营以及申请人在该领域有经验的总体陈述外，作者没有具体说明申请人利用和实现受益人服务的好处将如何影响该领域或以涉及国家重要性事项的方式产生积极经济影响，或者从工作中产生什么更广泛的影响，而不仅仅是申请人持续盈利的存在和在该领域的运营。或者换句话说，这封信绝大多数只讨论了申请人领域的重要性以及申请人以前的经历。但这与申请人拟议工作的国家重要性无关或不对应。总之，专家意见信没有提供任何有意义的分析，说明工作的更广泛影响或潜在预期经济影响达到国家重要性水平。因此，我们得出结论，申请人未能确立拟议工作具有国家重要性。
申请人未能确立受益人拟议工作的国家重要性。由于确定的驳回理由对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝触及并在此保留申请人提出的关于受益人在 Dhanasar 第三要素下资格的其余论点。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构不需要对最终裁决不必要的问题作出“纯粹咨询性的认定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人 otherwise 不合格的情况下，拒绝在上诉中触及替代问题）。
III. 结论
由于申请人未能确立受益人满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一要素，因此其未能确立受益人符合资格或作为自由裁量事项在其他方面值得获得国家利益豁免。
裁定：
上诉被驳回。
