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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：36193001 日期：2025年5月2日
对内布拉斯加服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求将受益人作为持有高级学位的专业人士归类为基于就业的第二优先（EB-2）移民类别，并寻求对该类别所附的工作邀请要求给予国家利益豁免。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
内布拉斯加服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明豁免所需的工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。本事项现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交至本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将撤销审理主任的决定，并将本事项发回重审，以作出与下述分析一致的新决定。
一、法律
为符合 underlying EB-2 签证类别，申请人必须证明受益人为高级学位专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊才能的个人。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人证明受益人符合 underlying EB-2 类别的资格，则其必须进而证明其值得对工作邀请要求给予“符合国家利益”的酌定豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为酌定事项¹给予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟从事的事业既具有实质价值又具有国家重要性；
¹ 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS给予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌定性质）。
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- 该个人处于有利地位，能够推进其拟从事的事业；且
- 权衡之下，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
二、分析
申请人称，受益人的拟从事事业是担任高级 I I ~--~I，其“意图利用其在先进制造工程方面的专长来改进 并现代化l !制造自动化流程。”审理主任的决定指出， 根据记录中的证据，申请人已证明其符合 Dhanasar 框架第一和第二项要件的资格，但未证明符合第三项要件的资格。² 本办公室同意申请人已证明其处于有利地位，能够推进其在i !工程领域工作的拟从事事业。然而，经审查，由于本办公室不同意审理主任关于申请人符合第一和第三项要件资格的结论，本办公室将把本事项发回重审，以作出与下述分析一致的新决定。
首先，虽然本办公室同意申请人已证明受益人拟从事事业在 Dhanasar 框架第一项要件下具有实质价值³，但本办公室不同意审理主任关于申请人已证明受益人拟从事事业在第一项要件下具有国家重要性的认定。在确定国家重要性时，相关问题不是申请人可能工作的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室关注的是“外籍国民拟从事的具体事业”。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。因此，本办公室“寻找拟从事事业的更广泛影响”，并指出“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域内具有国家甚至全球影响。”同上。
在否决决定中，审理主任关于申请人符合 Dhanasar 框架第一项要件资格的全部分析仅包含以下陈述：“初始申请中提供的材料以及随补证请求提交的新证据已证明申请人符合……Dhanasar 的第一项要件……。”审理主任未就申请人如何证明国家重要性提供任何分析。在此，申请人在主张国家重要性时侧重于受益人所述领域的一般价值，但未充分证明受益人的具体就业将产生超出其客户范围的更广泛影响，或更广泛地推进该行业中的 STEM 技术，以符合国家重要性。⁴ 因此，审理主任关于 Dhanasar 第一项要件下国家重要性的认定予以撤销。
² 尽管该决定未涉及受益人是否符合作为高级学位专业人士的 underlying EB-2 类别资格，但记录充分证明了其合格的教育背景和工作经验。 ³ 事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。 ⁴ USCIS 认可 STEM 领域进步的重要性，尤其是在关键和新兴技术或对美国竞争力或国家安全具有重要意义的其他 STEM 领域。见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(2)。一些旨在推进 STEM 技术的拟从事事业相对于美国科学和技术利益具有实质价值，并具有足够广泛的潜在影响以证明国家重要性。然而，Matter
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此外，第三项要件要求申请人证明，权衡之下，豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将有利于美国。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890-91。在进行此项分析时，本办公室可评估如下因素：鉴于该个人对拟从事事业的资格性质，其获得工作邀请或取得劳工证是否不切实际；即使假设其他合格的美国工人可用，美国是否仍将从其贡献中受益；以及其贡献的国家利益是否足够紧迫，以致值得放弃劳工证程序。同上。如下所述，USCIS 政策手册概述了与科学、技术、工程和数学（STEM）领域相关的具体证据考量，包括在第三项要件下评估资格。在每一案件中，所考虑的因素必须综合起来证明，权衡之下，豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将有利于美国。同上，第891页。
在上诉中，申请人主张审理主任在评估权衡之下豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证是否符合国家利益时，未充分审查记录中的所有证据。本办公室同意。
在评估第三项要件以及美国是否可能从某人入境中受益（无论是否有其他美国工人可用）时，USCIS 政策手册指示本办公室将记录中包含的以下事实组合视为强有力的积极因素：
- 该人拥有高级 STEM 学位，尤其是博士学位；
- 该人将从事推进关键和新兴技术或对美国竞争力具有重要意义的其他 STEM 领域的工作；且
- 该人处于有利地位，能够推进具有国家重要性的拟从事 STEM 事业。
当该事业具有支持美国国家安全或增强美国经济竞争力的潜力时，或当申请得到相关美国政府机构信函支持时，对美国的利益被认为尤其重要。见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(2)。
关于 Dhanasar 第三项要件，审理主任的决定总体上侧重于受益人在其领域的影响力程度；其工作的紧迫性和时间敏感性；其知识和技能是否可轻易在劳工证上阐明；其知识或技能是否高于一名成功的机械工程师；其是否对商业行业作出了重大贡献；以及其拟从事事业的创造就业潜力等其他考量。然而，审理主任关于受益人符合第三项要件资格的分析未充分涉及 USCIS 政策手册就 STEM 领域事业具体提供的指导；审理主任未讨论上述关于受益人教育背景及在 STEM 领域推进其拟从事事业有利地位的因素，也未
Dhanasar 强调，诸如课堂上的 STEM 教师之类的事业不一定具有国家重要性，因为教师活动所产生的影响不会充分延伸至坐在其教室里的学生之外。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。
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审理主任是否处理了受益人是否会从事推进一项对美国具有竞争重要性的关键新兴技术的问题。在发回重审时，审理主任应根据Dhanasar案第三项要件在裁定受益人资格时考虑本指导意见。同上。
基于上述理由，我们将撤销审理主任的决定，并将本事项发回重审，以进一步考虑并作出新的决定。审理主任可在作出新决定之前要求提供其认为与裁定相关的任何补充证据。
III. 结论
命令：审理主任的决定被撤销。本事项发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。
