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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室非先例决定
案号：30240490 日期：2024年5月3日
对内布拉斯加服务中心决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（专业人士）
申请人——一家提供物理治疗、职业治疗和言语治疗服务的机构——寻求永久雇用受益人担任物理治疗师。该公司请求将其归类为基于就业的第三优先（EB-3）移民签证类别下的“专业人士”。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(3)(A)(ii)条，8 U.S.C. § 1153(b)(3)(A)(ii)。美国企业可在该类别下担保非公民在美国从事要求至少学士学位的工作。同上。
内布拉斯加服务中心审理主任否决了该申请。审理主任认定，受益人在其获得美国该领域执照时必须拥有物理治疗硕士学位或同等学历，且申请人未证明其拥有此类学历。在上诉中，申请人主张审理主任忽视了证据。
申请人负有以优势证据标准证明其符合所请求福利资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。经行使重新审查的上诉审查权，参见 Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)，我们认定审理主任要求受益人拥有物理治疗硕士学位或同等学历有误。但是，由于该公司未能证明受益人拥有所提供职位和所请求移民签证类别所要求的该领域学士学位，我们将撤销审理主任的决定，并将该事项发回重审，以按照以下分析作出新决定。
一、法律
作为专业人士移民通常遵循三步程序。第一，为在美国永久填补一个职位而雇用外籍工人，潜在雇主须获得美国劳工部（DOL）的认证。参见该法第212(a)(5)(A)(i)条，8 U.S.C. § 1182(a)(5)(A)(i)。第二，如果DOL批准某一职位雇用外籍工人，雇主须向美国公民及移民服务局（USCIS）提交经认证的劳工申请及移民签证申请。该法第204(a)(1)(F)条，8 U.S.C. § 1154(a)(1)(F)。最后，如果USCIS批准申请，非公民受益人须在国外申请移民签证，或如符合资格，在美国调整身份。参见该法第245(a)条，8 U.S.C. § 1255(a)。
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然而，DOL已预先确定美国缺乏足够的“物理治疗师”，且非公民在这些Schedule A职位中的就业不会损害类似职位美国雇员的工资或工作条件。20 C.F.R. § 656.5。因此，寻求雇用非公民物理治疗师的美国机构无需向DOL提交个别劳工认证申请以测试美国劳动力市场是否有合格工人。相反，DOL已授权USCIS在申请程序中审理Schedule A劳工认证申请。20 C.F.R. § 656.15(a)。因此，在本案中，USCIS不仅对移民签证申请作出裁定，还对其附带的劳工认证申请作出裁定。参见20 C.F.R. § 656.15(e)（将USCIS对Schedule A劳工认证申请的裁定描述为“决定性的和最终的”）。
二、分析
A. 背景事实
记录显示，受益人为印度国民和公民，于2015年在其本国获得四年制物理治疗学士学位。次年，他来到美国学习。2017年11月，受益人获得在印第安纳州从事物理治疗的执照。2018年1月，印第安纳州一家雇主成功为其申请以H-1B非移民工作签证身份雇用其担任物理治疗师。参见该法第101(a)(15)(H)条，8 U.S.C. § 1101(a)(15)(H)。同年晚些时候，他获得美国健康科学硕士学位。2019年，申请人成功为其提交了H-1B申请。自2020年1月起，他一直在印第安纳州一家客户医院为公司担任物理治疗师。
2023年5月，申请人为受益人提交了本移民签证申请。审理主任否决了该申请，认定该公司未证明受益人符合所提供职业的资格。审理主任认定，像受益人这样在2009年7月至2017年12月期间获得物理治疗学位的物理治疗师需要拥有物理治疗硕士学位才能获得美国州执照。审理主任认定申请人未证明受益人拥有物理治疗硕士学位，因此否决了该申请。
B. Schedule A劳工认证申请
Schedule A劳工认证申请必须包括：
- 一份未经认证的劳工认证申请表，参见20 C.F.R. § 656.15(a)；
- 一份Schedule A职业的永久、全职工作录用，参见20 C.F.R. § 656.3（定义“就业”一词）；
- 一份来自DOL的现行工资确定，参见20 C.F.R. § 656.15(b)(1)（引用20 C.F.R. §§ 656.40, 656.41）；以及
- 一份向谈判代表（如适用）或雇员提供的申请提交通知，参见20 C.F.R. § 656.15(b)(2)（引用20 C.F.R. § 656.10(d)）。
此外，寻求雇用非公民物理治疗师的美国机构必须提交证据，证明受益人在预期就业州拥有从事物理治疗的永久执照。20 C.F.R. § 656.15(c)(1)；一般参见6 USCIS Policy Manual E.(7)(F)(1), www.uscis.gov/policy-manual。或者，雇主可提交一份来自
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预期就业州授权物理治疗执照官员的声明，表明受益人有资格在该州参加书面物理治疗执照考试。同上。
记录支持申请人遵守Schedule A劳工认证要求。申请人提交了一份劳工认证申请，说明该公司提出以永久、全职方式雇用受益人担任物理治疗师。该申请将职位的最低要求列为美国物理治疗学士学位或外国同等学位，以及拥有或符合印第安纳州物理治疗执照资格。
申请人还提交了一份现行工资确定（PWD），表明其将以每年80,552美元的工资率雇用受益人，超过工作地点地理区域该职业的年现行工资73,216美元。按照规定，PWD的有效期为90天至一年，且该公司在工资确定有效期内提交了劳工认证申请。参见20 C.F.R. § 656.40(c)。
该公司还遵守了提交通知的要求。其提交了一份通知，说明该张贴源于劳工认证申请，且任何人可向DOL提供有关该申请的证据。参见20 C.F.R. § 656.10(d)(3)(i), (ii)。该通知还提供了DOL在华盛顿特区的正确地址，并表明其在工作地点连续张贴至少10个工作日，在申请提交前30至180天之间。参见20 C.F.R. §§ 656.10(d)(1)(ii), (3)(iii), (iv)。
同样符合DOL规定的是，申请人证明了受益人自2017年11月起在印第安纳州拥有物理治疗师执照。但是，通过要求受益人拥有物理治疗硕士学位或同等学历，审理主任实际上质疑了其执照的有效性。
审理主任解释说，当前美国物理治疗毕业生必须获得该领域博士学位才能在美国获得州执照。审理主任指出，在获得执照时仅拥有该领域硕士或学士学位的美国物理治疗师仍可延长其执照有效期并从事物理治疗。参见6 USCIS Policy Manual E.(7)(G)(1)（“[M]any states have 'grandfathering' clauses that allow those who obtained a bachelor's degree under the previous licensing requirements to continue working in the field”）。但审理主任认定，受益人2017年获得执照时的州执照规则要求其拥有美国物理治疗硕士学位或同等学历。审理主任表示：
2009年7月1日至2017年12月31日毕业的物理治疗师必须拥有美国物理治疗硕士学位的外国同等学历。因此，在提交申请时，受益人必须拥有美国硕士学位（或外国同等学历）或美国学士学位（或外国同等学历）以及至少五年该专业渐进式学士后经验。[参见8 C.F.R. § 204.5(k)(2)（定义“高级学位”一词，并将学士学位加五年专业渐进式经验等同于该领域硕士学位）。]这些针对美国物理治疗学生的要求由物理治疗教育认证委员会（CAPTE）制定，该委员会是美国物理治疗协会（APTA）的下属机构。
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申请人提交文件证明了受益人于2015年获得印度物理治疗学士学位以及于2018年获得美国健康科学硕士学位。但审理主任认定，受益人的健康科学硕士学位不属于所要求的物理治疗领域。审理主任还认定，由于申请人未能证明受益人拥有五年逐步递进的、学士学位后的物理治疗经验，该公司未能证明其具备相当于美国物理治疗硕士学位的同等学历。参见 8 C.F.R. § 204.5(1)(3)(ii)(A)（要求申请人以现任或前任雇主的信函证明受益人为所提供职位具备的合格经验）。
审理主任要求申请人证明受益人拥有物理治疗硕士学位或同等学历，此举有误。根据DOL Schedule A法规，受益人只需在拟就业州持有物理治疗师执照或有资格参加该州的执照考试。参见 20 C.F.R. § 656.15(c)(l)；另见 6 USCIS Policy Manual E.(7)(F)(l)。申请人提交文件证明了受益人自2017年11月起持有印第安纳州物理治疗执照。此外，针对审理主任的拒绝意向通知（NOID），该公司提交了一封2023年7月来自印第安纳州执照官员的信函。该信函称：“截至2017年11月2日[受益人获得物理治疗执照之日]，印第安纳州获得物理治疗执照的最低要求是物理治疗学士学位。”
此外，当时，假设物理治疗执照申请人通过了犯罪和纪律审查以及所要求的考试，印第安纳州法律允许该州物理治疗委员会“向任何在外国从委员会认可的教育项目毕业成为物理治疗师的人员……颁发物理治疗师执照”。Ind. Code § 25-27-1-9 (2017)。因此，由于申请人满足了DOL要求且记录显示其有效获得了印第安纳州物理治疗师执照，审理主任要求该公司证明其拥有物理治疗硕士学位或同等学历，此举有误。
为支持其关于2009年至2017年间毕业的物理治疗执照申请人必须拥有该领域硕士学位的认定，审理主任引用了CAPTE和APTA。但审理主任未引用这些组织说明该要求的任何具体出版物，我们也未能找到任何此类出版物。因此，优势证据证明受益人在申请提交时持有有效的印第安纳州物理治疗执照。因此，申请人的Schedule A劳工证申请符合DOL法规。
C. 申请要求
虽然申请人已满足Schedule A劳工证要求，但其还必须遵守 8 C.F.R. § 204.5 下的移民签证申请要求。例如，专业人士的申请必须包括“证明[非公民]持有美国学士学位或外国同等学位的证据”。8 C.F.R. § 204.5(1)(3)(ii)(C)。“学士学位的证据应采用官方学院或大学记录的形式，显示学士学位授予日期和学习专业领域。”同上。
该法规的平实语言表明，专业人士必须拥有单一的“学位”——不与其他教育或经验相结合——即所要求领域的美国学士学位或外国同等学位。
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参见《就业类移民最终规则》，56 Fed. Reg. 60897, 60900（1991年11月29日）（“《法案》及其立法历史均明确表明，要在第三类……下符合专业人士资格，[非公民]必须至少拥有学士学位。”）
申请人提交了官方大学记录的副本，显示受益人于2015年8月获得印度物理治疗学士学位，并于2018年8月获得美国健康科学硕士学位。然而，记录并未证明任一学位本身等同于至少美国物理治疗学士学位或劳工证申请所述及所请求移民签证类别所要求的外国同等学位。
申请人提交了三份独立的、专业的受益人学历评估。在考虑专家意见时，USCIS可以拒绝与其他信息相冲突或“在任何方面存疑”的证言，或给予其较低的证据权重。Matter of Caron Int'l, Inc., 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r 1988)。
物理治疗外国资格认证委员会（FCCPT）2019年的一份报告得出结论，受益人在印度和美国合计的大学学术和临床课程等同于美国物理治疗博士学位。1 然而，该评估未说明其学士学位或硕士学位本身是否等同于至少美国物理治疗学士学位。
2023年的一份评估得出结论，受益人拥有相当于至少美国物理治疗硕士学位的同等学历。但是，与所提供职位和所请求移民签证类别的要求相反，该评估的结论不仅基于其大学课程，还基于其作为物理治疗师的就业经验。该评估称，受益人的美国研究生课程“包含的课程和实习经历强烈反映了典型物理治疗硕士项目中会出现的许多课程”。受益人硕士文凭的副本及随附成绩单均未表明其主修物理治疗。一封大学信函称其健康科学硕士学位具有物理治疗“专业方向”。但没有任何材料表明受益人的健康科学硕士学位本身等同于美国物理治疗硕士学位。
2023年的评估还声称，通过批准受益人的H-1B非移民签证申请，USCIS已“核实”其印度学士学位等同于美国物理治疗学士学位。但H-1B“专业工作者”的申请人可以仅凭培训/经验或教育与培训/经验的组合来证明美国学士学位同等学历。参见 8 C.F.R. § 214.2(h)(4)(iii)(D)(5)（就H-1B而言，将相关领域三年培训或工作经验等同于一年高等教育）。因此，该评估并未证明受益人的印度学士学位本身等同于美国物理治疗学士学位。
1 国土安全部已授权FCCPT向物理治疗领域的外国医疗工作者签发所需证书。《法案》第212(a)(5)(C)条，8 U.S.C. § 1182(a)(5)(C)；8 C.F.R. § 212.15(e)(3)。FCCPT向受益人签发了外国医疗工作者证书。受益人在成为美国永久居民之前需要该证书。但本申请获批并不需要该证书。
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第三份评估认定受益人的印度学士学位等同于美国四年大学学习。美国学士学位通常需要四年学院或大学学习。Matter of Shah, 17 I&N Dec. 244, 245 (Reg'l Comm'r 1977)。但该评估未说明受益人的外国学位与美国学士学位的等同性。该评估认定其印度大学课程等同于124.5个美国大学学分。然而，FCCPT的评估表明，物理治疗师四年美国大学学习通常需要128个学分。因此，申请人提交的评估未能证明受益人的硕士或学士学位等同于美国物理治疗学士学位。
审理主任未将此证据缺陷通知申请人。因此，我们将此事项发回重审。在发回重审时，审理主任应告知该公司需要补充证据，证明受益人的其中一个学位等同于至少美国物理治疗学士学位。
如记录支持，审理主任可将任何其他潜在拒绝理由通知申请人。但审理主任必须给予该公司合理机会回应发回重审时提出的所有问题。在收到及时回应后，审理主任应审查整个记录并作出新决定。
III. 结论
审理主任要求申请人证明受益人获得物理治疗硕士学位或同等学历，此举有误。但该公司未能证明其拥有所提供职位或所请求移民签证类别所要求的最低教育水平。
命令：审理主任的决定被撤销。此事项发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。
